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立法实践已经提出问题来了,比如湖南省的同志说,现在乡镇财政太乱,省人大制定一个乡镇财政监督管理规定行不行?这是否行使了全国人大财政专属立法权?
2014年8月,全国人大常委会初次审议了《立法法修正案（草案）》,这是该法自2000年颁行以来的首次修正.下一步,在向社会公开征求意见后,立法机关将继续修改法律草案并提交二次审议.
“宪法性法律”、“法中之法”,是法学界对《立法法》的评价.党的十八届四中全会提出,“全面推进依法治国”.依法治国必先依法治法,《立法法》不仅是一部重要的治法之法,更承载着民众对“良法”的热切期待.
近日,针对各界讨论较多的一系列热点难点问题,全国人大常委会法制工作委员会原副主任张春生坦率陈述了自己的见解.
地方立法权将适度下放
《决策》：本次《立法法修正案（草案）》提出,将过去49个较大的市才享有的地方立法权,扩大至全部282个设区的市.这样的改动,对地方意味着什么?
张春生：现在的立法体制,是统一的、多层级、多种类的体制.所谓统一,就是要求法的内容统一于宪法、法律；所谓多层级,包括人大的法律、国务院行政法规、省级和较大的市的地方性法规,还有自治地方的自治条例、单行条例.此外,还是多种类的.
现在要解决什么问题呢? 有一个精神,也是根据实际情况来的,要把较大的市的立法权再扩大.这里有一个过程.1982年宪法规定,把地方立法权只交给了省一级.之后,给了较大的市一个起草权,经省人大常委会审议通过.1986年全放了,放给31个省会城市和国务院批准的19个较大的市.这些市经济总量大、人口规模大,是当地的政治经济文化中心.当时唯恐把土政策搞成法规,所以还要省人大把关批准.
这一次什么变动呢?就是不光批给较大的市,而且要放到所有的地级市.这有合理性.一是经过30多年发展,地级市和较大的市,经济社会发展已经不存在显著的差异.随着城市的快速发展和城镇化的快速推进,地级市也需要通过立法来调整关系,规范行为,来解决问题.二是一些地级市一直在争取地方立法权.如烟台的经济发展水平很快超过较大的市淄博,一直在申请成为较大的市.温州也是如此,呼声很高.经济社会发展、全面深化改革、城市管理的难度,都在增大,有立法需求也是情理之中.
《决策》：对于如何实施放权,地方上争议比较大,有的甚至主张一步到位.从全国范围看,能否做到毕其功于一役?
张春生：可以用三句话概括.第一句话,全面放权.所有地级市都给这个权力,立法权列入较大的市的规格.第二句话,分步实施.具体启动时间由省人大常委会来决定,就是省里根据地级市的经济发展情况、地域、人口规模和立法需求,去做决定.第三句话,限制地级市立法的范围,如限于城市管理等方面.这是一个设想.
这个方案出来以后,地方上也有不同意见.比如这个实施方案怎么掌控,要不要有一个指导性文件,按什么标准来实施?也有反对意见,不赞成普遍放权.还有少数地级市,下边不设区,比如东莞不设区,怎么办.实践中,很多问题提出来了.我个人意见是分批实施,一下子都放下去,不一定都弄得好.各地经济发展情况、立法需求都不一样,实际情况是西部、中部、东部省份,年均立法数量依次递增.但确实需要有一个指导性的准则,以便省里有所遵循.
立法权限亟待细化
《决策》：目前在立法实践中,遇到的首要问题,还是立法权限的划分.这个问题难在何处呢?
张春生：立法权限划分,是我们立法的第一大难题.难就难在,我们国家是单一制国家, 、地方没有分权；但是宪法上又确定了分层级立法, 立法、地方立法.权限没有明确划分,还要实行两级立法,这个很难.我记得为了解决这个问题,立法机构来回研究花了好几年,最后采取了几个范畴来回答这个问题.
第一个范畴,确立 专属立法权,属于全国人大及其常委会.这在法律上称为立法保留原则.包括两点,一是国家基本制度,二是公民最基本权利.在这个范畴之外,还用了几个概念来划分权限.国务院根据宪法、法律制定行政法规.对于省级、较大的市的人大,确定了不抵触原则,不能跟法律行政法规相抵触,不能撞车.下边又有两项,一是实施法律行政法规,可以立法；二是地方事务,可以立法.第三,对民族自治地方的自治条例和单行条例实行“变通”原则,并对“变通”作了限制.这些虽然只是原则性规定,是浮动的指标,但把立法活动运作起来了.
回过头看,这个立法权限的划分还是粗线条的.十八届四中全会提出划定立法权限的“边界”,又触及到这个难题.比如说,全国人大专属立法权包括基本经济制度、财政税收制度、民事基本制度,这个怎么解读?这个基本经济制度、民事基本制度都太宽了,都包括哪些内容?要求把专属立法权再清晰一点.因为立法实践提出问题来了,湖南省的同志说,现在乡镇财政太乱,省里制定一个乡镇财政监督管理规定,行不行?有人提出,你这个属于财政专属立法权,你不能动.有人认为可以.所以现实问题提出来了.但是如果把专属立法权再划得细一点,又有了难度.
现在,全国人大立法机构天天在讨论这个问题.比如说民事基本制度,能不能再细化一点?细化成民事主体资格、物权、债权、人身权、侵权责任、知识产权、婚姻家庭关系、财产继承权等民事权利.再如把税收从财政里拉出来,分为具体税种、纳税人、计税依据、税收减免、税收征管基本程序.这样是不是好一点?还有些方案不成熟.这仍然是一个比较大的难题.就地方立法权限来说,也有一个问题,就是地方立法权限和专属立法权限有一个边界.现在问题出来了,怎么划分省、较大的市的权限边界?难度较大.
有人提出,省人大、省政府,市人大、市政府,是不是也有一个边界问题.这也有道理.现在有一个现象,省政府本来应该制定一个规章,却拿到人大来了,你给我立法.还有的应该立法,却搞了规章.这里能不能划一个界限?比如说,涉及公民普遍义务的事情,不能制定规章.又比如收费,涉及公民普遍义务的,省政府要提交立法；需要司法强制执行的,应提交省人大立法,因为法院、检察院对省人大负责,并不对政府负责.
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