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在市民化成本分担机制中,各地都希望得到更多的转移支付和土地指标,与地方、输出地与输入地政府之间,正在为此进行一场“暗战”.
最近披露的财政部2013年财政改革与发展六大课题研究中,由江苏省财政厅承担的城乡一体化财政政策课题报告认为,“基本公共服务覆盖人口越多,地方获得转移支付和土地指标越多”.
江苏的报告代表了东部发达地区的观点,但这个观点却遭到中西部地区的强烈反对.四川省住建厅长何健就曾公开说,“东部沿海等劳务输入地,不仅应该为每一位外来务工人员提供补贴,政府也应该对中西部各劳务输出省份的城镇化加大财政支持.”
在市民化成本分担机制中,各地都希望得到更多的转移支付和土地指标,与地方、输出地与输入地政府之间,正在为此进行一场“暗战”.激烈的财政支出博弈,将严重影响农民工市民化进程的顺利推进,其中,跨省农民工市民化成本分担是各级政府博弈的焦点.
输出地政府喊穷
跨省农民工一头连着输出地农村,一头连着输入地城市,其市民化成本分担是城乡诉求矛盾、区域利益分歧的焦点,围绕跨省农民工市民化问题,输出地与输入地在成本分担责任、转移支付权益、土地指标额度等方面,存在不同的认识.
输出农民工的中西部地区,补贴输入农民工的东部发达省市,是目前跨省农民工市民化成本分担深受诟病的地方.
针对农民工的跨省流动现象,早在2006年国务院就出台了《关于解决农民工问题的若干意见》,提出“要增加公共财政支出,逐步健全覆盖农民工的城市公共服务体系”,同时要求“有条件的地方,可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险与城镇职工基本养老保险”,“输入地政府要承担起农民工同住子女义务教育的责任”等.
从实际情况来看,跨省农民工在输入地难以享受到户籍捆绑的子女教育、社会保险与住房保障等公共服务,输出地政府则承担了他们相应的新农保、新农合、留守子女义务教育,以及其他留守家庭成员的各项公共支出.
在子女教育领域,大量跨省农民工的子女难以在输入地找到合适的就学机会,2013年全国义务教育阶段在校生中,农村留守儿童共2126.75万人.以河南省为例,按留守学龄儿童生均教育事业费估算,仅此一项需要当地政府年均财政支出70亿元.
在养老保险与医疗保险领域,由于外出农民工就业流动性大、跨区接续结算困难等原因,参与城镇职工养老保险、医疗保险的比例仅为15.7%、17.6%.相当部分人仍然在农村参加新农合、新农保或城乡居民养老保险与医疗保险等.
作为输出地的中西部省份经济水平与财政能力普遍较弱,对转移支付的依赖程度较大.普遍认为东部地區在享受人口红利的同时,应该承担与市民化相关的财政支出,其诉求主要集中如下三个方面.
第一,对于已经在输入地落户的部分农民工,输出地政府对他们的学历教育、职业培训等人力资本开发方面,存在大量的公共投入.另外,这部分农民工在输入地落户使得中西部地区人才瓶颈进一步凸显,因此需要对输出地政府予以补偿.
第二,对于尚未落户的绝大部分农民工,尽管他们为输入地GDP与财税增长作出了贡献,但其子女教育、养老保险、医疗保险等公共服务支出却由输出地承担,因此需要对输出地予以补偿.
第三,对于回流的跨省农民工,对他们养老、医疗等方面的财政支出,将为输出地政府带来了沉重的压力.2013年外出务工的老一代农民工约6549万人,相当部分的老一代农民工最终将选择回流原籍.因此,也需要对输出地新增的社会保障支出予以补偿.
输入地政府叫屈
请客地方买单的市民化成本分担机制,使得输入地政府解决农民工市民化的积极性不高.
尽管国家在农民工子女教育、职业技能培训、住房保障、社会保险、医疗卫生等方面,明确了输入地政府、企业的责任,但在财政转移支付、城镇建设用地指标、公共管理服务经费等公共资源配置方面,基本上还是按照户籍人口执行.加上农民工市民化的财政支出压力非常大,输入地政府对农民工落户设置了重重门槛.
据估计,到2020年,按照城镇化率达到70%的目标,江苏省需要为外省籍农民工市民化新增3600亿元财政投入,人均财政投入3万元.据测算,宁波市农民工市民化的公共成本为13096元/人,义乌市农民工市民化的公共成本为119267元/人.
因此,尽管部分农民工已经在输入地长期工作生活,但仍然难以享受到输入地政府对“自家人”的各种公共服务.
在现行财政与土地制度下,单纯强调输入地对农民工市民化的责任,几乎遭致了东部地区市长们的普遍反对,其诉求也有三个方面.
第一,不断膨胀的城镇常住人口规模,与既有的城镇行政级别之间的矛盾突出.部分东部小城市与中心镇,尽管拥有超过百万级的常住人口规模,但受限于城市行政级别决定的经济管理权限与公共资源配置,无法提供充分的公共服务、公益设施等.
第二,农民工跨省流动导致转移支付在输入地与输出地之间错配.由于现行财政体制以户籍人口为基础,尽管农民工从中西部流入东部沿海地区,但相应的转移支付,并没有形成“钱随人走”的机制.
第三,“增人不增地”使得输入地城市综合城镇能力,无法适应跨省农民工大规模涌入的要求.为适应常住人口扩张而兴建的城市基础设施、产业园区、公益场所等,需要新增相应的城市土地建设指标,但在现行土地制度下尚未形成“地随人转”的机制.
进退两难的
跨省农民工往何处去
跨省农民工市民化成本分担,涉及到城乡户籍与土地制度、央地财税关系、区域统筹协调发展、城市行政体制的总体改革与综合调适.围绕市民化成本分担的博弈,反映了公共资源配置的属地化、层级化、户籍化与农民工跨省流动之间的矛盾,加上城乡差距与区域差距的叠加,使得输出地与输入地在农民工市民化问题各有一肚子苦水.
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