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摘 要：修订之后的《立法法》对设区的市实施的限量放权是我国立法体制的重大变化,也是十八届三中、四中全会以来力求走出 和地方关系怪圈的最新探索.限量放权的重大改革举措,虽然为地方治理经验的法治化吹来一股清新之风,但也使迅猛推进的“模仿式”立法转而陷入尴尬的窘境之中.切实共享立法体制改革的制度红利,实现地方事务治理的法治化和规范化,必须准确把握地方立法限量放权的初衷和要点,从注重问题导向和民意担当的高度,着眼于“为谁立法”“立什么法”“怎样立法”等关键问题,均衡各方利益博弈,做好配套制度变革,真正使地方立法平稳过渡和有效承接,及早摆脱“模仿式”地方立法的时代困局.
关键词：地方立法 限量放权 立法模仿
中图分类号：DF28 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2017）03-0091-09
执政兴国,重在法治；富民兴邦,重在法治.法治作为现代国家治理的基本方式,已经成为实践依法治国的必然要求.尤其是在党的十八届四中全会之后,法治理念和法治精神正日益成为社会各界的广泛共识.2015年3月15日,十二届全国人大三次会议通过决定对《立法法》做出重要修改——赋予全国所有设区的市地方立法权,并明确开始制定地方性法规的具体步骤和时间,由省、自治区人民代表大会常务委员会综合考虑确定.这一地方立法体制重大调整之后的两年来,全国绝大部分设区的市都已经开启了地方立法的新航程,迈出了有效解决本地事务、深入推进地方法治建设的第一步.可以预见,地方立法体制的重大调整,对于地广物博、自然条件、历史文化以及经济发展水平不均衡的大国地方而言,具有不可或缺的重要作用.地方立法作为国家立法的重要组成部分,在引领、规范和调整、促进地方经济发展,破解发展过程中遇到的难题等方面肩负重任、责无旁贷.在这一政策红利的刺激之下,地方立法权的“有限开闸”犹如离弦之箭势不可挡.地方立法的速度和规模,在狂热和欣喜的冲动之下近乎野蛮地疯狂生长.事实上,地方立法权的限量下放不仅事关非省会、非特区城市的国家地位,也和地方官员和地方利益的需求密切相连.地方立法权的限量下放,在推动地方事务治理体系和治理能力现代化,助力破解地方经济社会管理瓶颈的同时,也逐步进入“模仿式”立法的困局之中.
一、限量放权后“模仿式”地方立法困局的时代表征
地方立法体制的历史变革以及地方立法权的限量下放,表面上看是源于巩固提升地方治理经验成果、确保地方重大改革于法有据、引领推动地方各项事业顺利开展的需要,根本原因却是国家力图通过制定规则来促成市场秩序的稳定和发展,进一步推进地方自我治理、改善地方法治环境,进一步激活自身活力,借地方立法权拓展给予地方的软性探索规则成为正式法律规则的机会,也就是所谓的“强制性制度变迁”.换言之,地方立法权限量下放之后,一般地方在社会发展和管理上,可以拥有更大的独立性,可以根据地方特色來推动地方发展.现时期,正是基于“立足于本土,归属于全国”的逻辑主线,各地在探索社会发展和管理更大的独立性和自主性的同时,普遍力争让“本土的规则”探索在全国层面可以呈现示范意义.以此模式开启的地方立法格局,在立法产品、立法技术、立法管理上普遍表现为借鉴、移植、学习、模仿.值得注意的是,地方立法权限量下放之后,各地根据实际需求出台的地方立法,在有助于提升社会的法治化水平、社会发展和治理水平的同时,也在短期内造成了“模仿式”立法的困局.从现有的部分地方立法情况观察,一般地方的“初学乍练”往往是对上位法设计的简单重复,有的甚至是对其他地方立法的直接移植和抄袭,同质化现象比较明显.
首先,在立法政绩功利性诱导之下,“模仿式”地方立法数量迅猛增长.长期以来各地的发展实践表明,缺乏立法权已经在一定程度上制约了城市的活力,法律和省级法规的“大鞋”让一些城市“穿”着“不合脚”的问题愈加突显.有限度的权力下放,可以将原有各地先行先试的软性“指导性意见”转成刚性地方法规,从而借助“法规身份的转变”,让这一“规则试验田”充分产生价值.然而,近两年的实践表明,一些地方一哄而上的立法“大跃进”还是遗憾地发生了,从诸如四川巴中、河南安阳、湖北咸宁、广东茂名等地公布的2016～2020年立法规划的名单上就不难看出这一点（见下表）.
各地5年间立法规划的数量普遍在15项以上,在河南安阳甚至直接提升到25项,年均达到5项.尽管对于立法规划的数量没有准确科学的衡量指标,但是设区的市立法应“少而精、有特色”无疑是一个基本要求.在普遍面临立法能力难以匹配、立法人才比较稀缺的背景下,过多追求立项数量,立法质量必然难以保证.大江南北各地立法项目“大干快上”“急于求成”“贪大求全”的背后,实际上隐含着地方官员刻意追求立法政绩的现实考量.地方党政权力对立法权的过度“关心”已经成为立法权扩容必须直面的最大困局.
其次,地方“模仿式”立法对法律规则的不必要重复损害了 立法的权威.自20世纪80年代较大的市获得立法权以来,其制定的现行有效的地方性法规有2600多件,创造了地方立法史上的奇迹.不可否认的是,地方立法权限量下放的同时,也伴随着突出的不必要重复问题.尽管随着改革开放的深入,立法技术的提高和立法理念的改变,简单的重复性立法所占比例正越来越小,但同质性立法过多,有效规范缺位的结构性问题,自上世纪80年代后期备受关注开始,理论界和实务界一直没有有效化解这一难题.有学者选取4部由省市制定的消费者权益保护条例进行比较后发现,和上位法《消费者权益保护法》文字重复50%以上的法条数占各自总条款数的比例,均达到三分之一左右.当然,在法律渊源多元化的整体格局下,考虑到立法体例的完整性和内容表达的实际效果,立法重复实属正常,且难以避免,但地方立法对上位法的不必要重复不仅“无用”,而且“有害”.
地方立法的合理性在于它是各地根据实际情况对上位法进行“细化”和“补充”,而如果地方立法仅限于立法目的和宗旨的“上传下达”,在条文上大量重复和照搬照抄 立法或者上位法的“模仿式”地方立法,“不仅徒增法律运行的成本,而且损害了 立法的权威,贬抑了地方立法权的应有功能”,事实上,如果把国家专属立法权的内容抄录到地方性法规上来,不仅涉嫌侵犯国家立法权,模糊央地立法分权的法定边界,“抵消法律和行政法规通行于全国的效力”,而且,也极易引发对国家立法初衷的歧义.除此之外,过多不必要的内容重复,带来立法草案审议的延宕、立法条款适用成本的增加以及“二次守法”义务的加重,最终损害了国家法治形象和尊严.
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参考文献：
1、 勾画地方立法工作路线图 2018年9月15日至17日，第二十四次全国地方立法工作座谈会在浙江杭州召开。这也是十三届全国人大及其常委会、新一届省（区、市）人大常委会依法履。
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