论文特许经营抑或政府采购破解PPP模式立法困局是关于对不知道怎么写政府采购论文范文课题研究的大学硕士、相关本科毕业论文政府采购的特点论文开题报告范文和文献综述及职称论文的作为参考文献资料下载。
内容摘 要：随着我国对PPP模式的大力推进,国家发改委牵头的特许经营与财政部主推的政府采购两种框架给PPP模式的适用带来了困惑,也给立法者提出了难题.从本质上,特许经营的适用范围非常有限,强调自然垄断性质和资源的稀缺性.从法律上定义特许经营应当包括政府授权、适用范围、经营风险的转移以及合同的形式四大要素.现代政府采购制度虽然已经衍变为集多元政策目标为一身的经济制度,但是政府采购框架無法承受PPP模式的实践要求,不应对现行政府采购概念作扩大解释.PPP立法中应当明确PPP模式包括特许经营、公共服务购买与股权合作等具体表现形式,并区分特许经营项目和非特许经营项目,对PPP项目的适用范围、适用条件以及合作伙伴的选择程序等内容加以规范,实现与其他法律制度的协调.
关键词：PPP模式特许经营政府采购
一、问题的提出
PPP模式（Public-Private-Partnership,PPP）在中国的实践可以追溯到20世纪90年代前后如火如荼的BOT模式.2002年之后,当时的建设部将“特许经营”概念引入了市政公用事业的改革并加以推广,掀起了一阵实践和论证的热潮.进入2014年,以“政府和社会资本合作（PPP）”为关键词,一系列规范性文件在中央层面密集出台,并以财政部为政策立法的主要推手.其他部委和地方政府也紧随其后,相继出台了各种支持PPP模式的政策性文件.〔1 〕PPP模式被定调为在公共服务领域“稳增长、促改革、调结构”的战略方针.
然而,虽然国家发改委与财政部发布的政策文件中都采用了“政府与社会资本合作”这个概念,〔2 〕但是两机构对这一概念的理解不尽相同.由国家发改委牵头或推进的文件继受了之前的“特许经营”概念,并认为PPP模式应当包括特许经营、政府采购服务、股权合作等多种形式.〔3 〕以目前财政部的观点来看,PPP模式实质就是政府购买服务,主张将PPP模式纳入财政采购法律体系,按照政府采购相关法律制度和程序选择社会资本.〔4 〕这就带来了PPP模式与特许经营和政府采购的关系问题.目前,国家发改委和财政部两种框架的差异不仅体现在对PPP的定义上,还在适用领域、分类、操作流程以及具体的操作规范等方面存在各种不同.就连两部委推介的PPP项目库、专家库,都有各自的“版本”,给PPP模式的规范适用和项目推进造成了障碍.遗憾的是,一直在业界呼声很高的上位立法也未能对这一问题给予明确回应.2017年7月国务院法制办关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》回避了“特许经营”和“政府采购”两者跟PPP模式的关系问题.PPP模式应否纳入政府采购体系?特许经营合同是否等同于“政府采购公共服务合同”?基于此,笔者将从制度本源入手,对特许经营和政府采购的制度意义和法律概念进行分析,进而探讨PPP立法如何协调两者的关系,厘清各自的定位,以求破解立法上的困局.
二、特许经营的经济本质与法律定义
(一)特许经营的正当性
以“特许经营”称谓的制度主要有两大类：基础设施和公用事业的特许经营（属于同一类型的还有自然资源领域的特许经营）和商业领域的特许经营.第一类的特许经营指在交通、电信、电力、供水、污水处理等长期为国家垄断经营的基础设施和公用事业领域的特许经营,或对于国家所有的土地、矿藏、森林、山岭、滩涂等自然资源开发利用的特许经营.基础设施特许经营最早起源于1777年,巴黎市政府将建设给水设施的特许经营权授予佩里兄弟公司.〔5 〕第二次世界大战后,许多发展中国家,特别是中东、北非等国大量利用这一类特许经营,开发自然资源（比如石油等）.〔6 〕相比而言,第二类商业领域的特许经营是指拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的企业,以合同形式将其拥有的经营资源许可其他经营者使用,被特许人按照合同约定在统一的经营模式下开展经营,并向特许人支付特许经营费用的经营活动.〔7 〕典型的例子如麦当劳、肯德基等特许加盟模式.笔者的讨论限于基础设施和公共事业的特许经营.
经济学上解释实施特许经营的正当性,最常引述的理由是“自然垄断”性质.德姆塞兹认为,自然垄断理论指,因为规模经济,仅有一个企业生产而导致的价格和产量的垄断问题.〔8 〕波斯纳指出,自然垄断是指市场上的总需求可以由一家公司以最小的成本提供.公司在提供服务之前要投入足够大的沉没成本以服务整个市场.〔9 〕这就是说,在自然垄断行业,由于巨大的沉没成本,单一企业能以低于两个或者更多企业的成本进行生产,实现规模效益.由此说来,限制进入者的数量是具有正当性的.
然而,试图证明自然垄断的存在并非易事.自然垄断的条件很可能是暂时的,消费者的口味和技术进步可以将所谓的自然垄断市场变成竞争性市场.长远来看,自然垄断的范围将会越来越小,甚至消失.〔10 〕这也是许多经济学家在公用事业领域推崇竞争机制的原因.韦宾克认为,自然垄断并不意味着要限制进入,科技的进步会不断地对抗垄断.〔11 〕即便认为需要限制进入的观点,也不再以行业为单位对自然垄断进行认定,而是细化到某一行业的某个环节或某个领域是否属于自然垄断性质,并对进入的数量加以限制.〔12 〕
对于“自然垄断”是否应该监管的问题,德姆塞兹提出了“特许权竞标”理论,以竞争机制来代替监管.这是一种激励型的监管方式或被称为替代“监管”的方式,用以替代传统的委员会监管.〔13 〕该理论认为,单一供应商也可以提供合理的生产成本.自然垄断仅仅是因为规模经济的原因,而规模经济不必然产生垄断价格,无须政府为防止垄断价格而进行监管.政府需要做的就是设计特许权竞标制度以选择合适的服务提供者.〔14 〕特许权竞标理论成立的前提是市场上有足够的竞标者,并且他们之间合谋的成本要足够高.与“市场中的竞争”相比,“进入市场的竞争”这一个概念的提出并不是针对自然垄断或公用事业,而是适用在各种行业.这种以最低竞标价格获取市场的做法抑制了垄断价格的形成.〔15 〕可竞争性使得在位的垄断者不会实施垄断价格.波斯纳同样认为,在自然垄断领域由监管机构对准入、价格和利润的控制未必比市场更有效.监管的效用是存疑的.这不仅是因为自然垄断的问题被放大,监管的有效性也是存疑的,监管的成本也很高.〔16 〕“特许权竞标”理论对特许经营制度的正当性提供了理论支持,突出了在传统政府提供公共产品和监管制度中引入竞争机制的重要性.
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参考文献：
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