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[提要] 近些年,我国公共危机事件频发,政府作为危机应对的传统主体,在危机应对过程中频繁出现政府失灵现象.为弥补政府失灵而将NGO引入到公共危机管理中会是一条有效路径,所以对NGO在公共危机管理中的职能进行分析,有助于我国公共危机管理体系的完善,解决政府在危机应对中的失灵问题.
关键词：公共危机管理；非政府组织；职能
中图分类号：C939 文献标识码：A
收录日期：2017年5月19日
一、公共危机管理中NGO的角色优势
非政府组织,简称NGO,是20世纪70年代兴起的第三方社会力量.在公共危机管理中NGO的角色优势主要在于公共性、民间性和道义性.
（一）NGO的公共性优势.随着现代民族国家的诞生,在一国之内能够真正与“公共”一词相匹配的组织只能是政府,只有政府的活动才能涉及到一个国家的全体公民,才具有普遍的公共性.但NGO的出现使得“公共性”一词不再是政府的专属.以多中心治理理论为代表的现代流行的治理理论认为治理出自政府但又不局限于政府.政府之外的治理主体必须参与到公共事务的治理中,政府与其他组织的共治、社会的自治成为一种常态.随着人类社会步入后工业化时代,为了提高政府公共行政的效率新公共管理运动兴起,政府进行机构精简,努力建设“小政府,大社会”.这一改革潮流使NGO得以兴起和发展.NGO在提供公共服务的过程中不仅壮大了自己而且获得参与公共服务供给的机会,更为重要的是,NGO在参与公共服务的过程中获得了原来只有政府才具有的公共性.但是应当指出NGO的公共性与政府的公共性还是有所不同.萨拉蒙在总结NGO的六个基本特性时就将非政府性作为一个重要的本质特征,所以NGO从本质上与政府是不同的,政府的公共性更是一种以强制力为基础的特性,公民通常对政府具有刻板印象,认为政府就是掌握暴力的“国家机器”,在许多方面对政府有排斥力；相反,具有非政府性的NGO在一开始出现时就是以公益性为目标,更容易得到公民的信任,因此NGO的公共性就具有政府所不具备的信任度.当危机发生时,公民通常会对政府产生问责心理,将政府视作“恶人”,从而导致政府危机应对的障碍,而NGO在公民心中则更多的是一种“善人”的形象,在参与公共危机管理时会收到意想不到的效果.NGO不仅具有政府才有的公共性,而且其“公共性”更具亲和力与可信度.
（二）NGO的民间性优势.NGO被很接地气地称为“草根组织”,这一称谓简明形象地表明了NGO的立场,17～19世纪西方社会出现了公民社会理论,这是NGO的重要理论基础.戈登·怀特将公民社会定义为：它是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域,这一领域由同国家相分离的组织所占据,这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而成,以保护或增进他们的利益或价值.NGO是从公民社会中诞生的,自然与公民社会有着不可分割的关联.在西方,有许多NGO是公民反对政府侵害个人权利的组织基础.由于贴近民间,NGO要比政府更为了解底层社会状况,也更方便开展各种活动.特别是在我国,郑永年就曾经指出,中国政府很难了解社会的真实情况.从民意表达来看,尽管我们经常批评西方国家制度的虚伪性,但是不可否认社会的意见总能够通过各种渠道,社会媒体、选举机制等表达出来,西方政府可以了解社会的真实现状.反观我国政府,尽管有坚强有力的管理能力,但由于对基层社会状况的不完全了解甚至误解,常常造成决策的失误,在公共危机管理中,对社会状况的全面了解是应对危机的关键,而NGO由于民间性的特点必然会掌握很多社会真实情况,能够在公共危机管理中为政府决策提供信息支持.
（三）NGO的道义优势.除了公共性与非政府性之外,NGO还具有非营利性.通常我们会在将NGO同企业等营利性组织相比较的语境中用非营利组织来称谓NGO,但是非营利性组织的概念暗含了NGO的道德与伦理特性.一个组织不以金钱为目的或许不能说明该组织的道德性较高,但一个具有高度道德性价值的组织必然不会将金钱看得太重.道德取向和伦理精神是非政府组织的根本特征：首先,NGO不是以营利为目的的组织,这里的非营利性不是指NGO不能获取利润与收益,而是指其收益的不可分配性,不能够在组织成员之间进行收益分配,组织获取的收益只能用于组织目标的实现；其次,NGO的成员大都是志愿者,成员们具有志愿的公益宗旨,致力于为社会公众提供政府不能提供或者忽视的公共服务.所以,我们可以做一个比喻,政府就像是居庙堂之高的“皇帝”,NGO则是处江湖之远的“侠客”,“皇帝”提供公共服务是职责所在,但“侠客”的志愿行为却是蕴含着道义的高尚精神.在公共危机管理中政府作为社会中最具政治性组织在危机救援中是功利主义践行者,往往关注多数人利益,而弱势群体利益往往被忽视.NGO恰恰能够重视弱势群体利益,通过弥补政府失灵来促进社会公平,这正是NGO的道义性体现.
二、公共危机管理中NGO的具体职能
（一）承担社会大众危机安全教育.公共危机的发生是突然的,包括政府在内的社会公众往往没有提前的防范,从而导致不知如何应对.我国自古就有“居安思危”的思想,在危机爆发前就将其避免是危机应对的最高水平,所以包括政府、NGO以及社会大众在内对危机的提前防范是非常重要的.NGO的主要职能就是向大众普及应对公共危机的必要知识.在这方面我们可以参考日本对于地震的应对,由于日本特殊的地理位置经常发生地震,因此日本政府和国内的NGO非常重视应对地震危害的知识普及,并取得非常好的效果,在地震发生如此高频率的岛国,日本民众面对此类公共危机时具有超高的應对水平.反观我们国内,发生时,我们的民众就有较大的伤亡.我国由于人口多、面积大,对于公共安全知识的普及政府有些无能为力.不管从人力、物力、财力还是精力上政府很难保持长期的对社会公众的教育,这种需要长时间与大规模覆盖率的工作只有NGO才能做到.从政府失灵的角度上看,这也是NGO弥补政府失灵的实证.
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参考文献：
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