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目前我国在公共领域大力推广PPP模式,PPP模式在理顺政府与市场关系、推动各类资本融合、优势互补,增强经济增长内生动力、提升公共服务效率上起到了良好的促进作用.但在实践过程中,或多或少都遇到了一些难题,例如,项目组织保障、运作模式设定、特许经营权定价、采购方式等.安徽省合肥高新技术产业开发区也不例外.
自2013年入选住建部国家智慧城市试点以来,合肥高新区一直在积极探索PPP模式在实际应用领域内的创新.2015年9月,合肥高新区智慧城市管理运营项目（以下简称“智慧高新项目”）从全国800多个项目中脱颖而出,成功跻身财政部第二批PPP示范项目,成为智慧城市行业第一个国家PPP示范项目,也是安徽省获批投资额最大、合肥市唯一入选的示范项目.
PPP模式难点
特许经营权定价是PPP项目的核心,关键在于明确项目建设成本、付费机制,即收益方式.一旦项目投资概算不确定,特许经营权收益不确定,在PPP项目建设过程中就会出现利益输送、权力寻租等现象.
智慧高新项目的最大难点恰恰就在特许经营权定价上.一方面,无法评估项目总建设成本.项目还未进行顶层设计,对于未来总体规划、实施路径、子项目情况都尚未明确,无法评估工程量来测算项目总建设成本.另一方面,无法明确子项目类型,从而进行收益权的划分.在智慧高新项目中,经营性项目、准经营性项目、非经营性项目等3类PPP项目并存,无法通过单一方式明确总体收益方式.
从运作模式来看,PPP在智慧城市领域的运用主要有两种方式,一是采取“1个项目1个运营主体”模式,这也是一般PPP项目通常采用的模式,但是这一模式会产生很多项目运营主体,增加政府的总体协调负担,容易造成政府编制增员、项目实施工作效率低、运营主体间扯皮推诿的情况.二是采取“1个基础网络运营商+X个核心项目”模式,该模式虽然部分解决了项目总体协调问题,但项目的社会合作方仍需政府筛选,对接层级仍然较多；且运营商对管理的热情是有限的,对于可盈利部分积极性高,但对耗费精力又没有较高收益的统筹协调工作积极性较低,难免存在既是“运动员”又是“裁判员”的尴尬.
除此之外,智慧高新项目在社会资本方的选择上也遇到了难题.在财政部明确的PPP项目政府采购方式中,合肥高新区主要考虑以下两种方式,第一种公开招标,即先公开招标（不少于3家企业报名）,若两次流标后转为竞争性谈判（2家企业以上报名）,若1家企业报名则可走单一来源采购方式.该方式的优势在于对招标响应单位无数量限制,且市财政、招标部门已接受此方式；劣势在于招标文件一经确认无法修改,且转为单一来源采购时间周期较长,招标部门是否匹配智慧城市综保式方案的专家库存在不确定性.第二种为竞争性磋商方式,其优势在于采购过程中招标文件（关于采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款）可经过磋商方式进行实质性修改；劣势在于此方式需经市级以上人民政府财政部门批准,要求招标响应单位必须在3家以上,且新方式在市财政、招标部门还未实际运作,招标部门是否匹配供应商库存在不确定性.
由此可见,在智慧高新项目方案设计上,合肥高新区急需解决以下几个问题,第一,避免政府编制增加过多、人员冗余；第二,由专业的社会资本做项目的统筹管理方,让专业人做专业事；第三,有效解决项目投资概算不明确带来的运营风险,设置防火墙；第四,对于长期的PPP合作有一个合理的监管、考核机制,同时也给社会资本经营的自主权利；第五,政府在PPP实施过程中,对建设内容、建设效果、建设成本可实施控制；第六,实施过程中公开公平,包括社会资本方的选择、项目的选择、总价的控制.
搭建组织保障体系
为解决上述问题,合肥高新区从组织保障及制度体系、运作模式、特许经营权定价机制、采购模式、运营管理等几个方面寻找解决方案.
项目组织保障方面,他们在全国首创了“1+1+N”的“智慧城市发展商模式”.“1”分别代表一个组织体制及系列制度和一层PPP核心结构,“N”则是指一系列单体项目.
为解决政府编制增加过多的问题,并让专业人做专业事,高新区采取了“轻政府管理、重专业运营”的体制,即政府负责流程监管,专业社会化资本负责实施,打造一个组织体制及系列制度.另一方面,成立合肥高新区智慧城市建设领导小组,下设合肥高新区智慧城市建设领导小组办公室、合肥高新区智慧城市发展研究中心.领导小组为智慧高新项目的最高决策机构,主要负责组织领导、统筹协调、审议决策等；智慧办主要负责对接协调,项目实施过程监督,参与项目竣工验收、移交等工作；发展研究中心主要负责技术咨询、项目评审、标准编制等工作.由项目与组织管理的夹心层——合肥时代智慧高新投资管理有限公司（以下简称“SPV公司”）负责顶层设计及深化、制定年度规划、项目识别论证、项目投融资、建设项目招标工作、项目建设的管理、项目运维.
同时,为保障项目规划的中立性、建设系统性及运行可持续性,合肥高新区还设置了两层风险防范.第一层,让“裁判员”与“运动员”分离,在智慧城市项目招标文件中明确,作为SPV公司的社会资本不得参与智慧高新项目建设,设立防火墙,避免制定规则者参与,保证项目实施的公平.第二层,通过第三方机构（发展研究中心）来对智慧城市的顶层设计、年度实施计划、具体项目方案进行第三方监督,保证计划、项目的专业性.
组建SPV公司,构建PPP项目核心结构
SPV公司是PPP项目的核心结构,注册资本2亿元,其中政府方出资4000万元,占比20%；特许经营社会资本方,出资1.6亿元,占比80%.项目前期由政府出资主体——合肥高新建设投资集团公司牵头整体框架设计,项目启动后由SPV公司统筹管理合肥高新区行政区域范围内的智慧城市项目.为解决对于专业性和综合能力的需求,合肥高新区计划选择一个“专业资本+资源资本”的组合,即一个在智慧城市领域顶层设计、建设、运营经验丰富的社会资本加一个资源强大的社会资本.
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参考文献：
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