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真伪PPP之辨的前提,应该是真假PPP都确实存在,就好比《西游记》里的美猴王与六耳猕猴、《水浒传》里的黑旋风与李鬼.就目前法律法规及项目实操情况而言,我们对真的PPP到底是什么并不算特别清楚,反倒是之前的特许经营,经过20余年的实践打磨,内涵和外延都相对清晰.尽管如此,这也并不妨碍我们思考真的PPP到底应该如何.本文拟从业内已经基本达成的共识或准共识层面,对真伪PPP及相关问题进行探讨.
违背初衷：盲目圈钱圈地的
中国式PPP的初衷,即便从20世纪90年代说起,也应该不限于单纯的融资.2004年之前,前国家计委及外经贸部主导的BOT模式,除了吸引外商投资之外,也有引进先进技术及项目管理经验的考量.2014年之前,前建设部推动的市政公用事业领域内的特许经营项目实践,又岂只是一场地方政府圈钱运动?时至今日,发改委与财政部两大部委在PPP模式推广方面各有侧重,一方为了推动投融资机制改革,一方为了消解地方债务危机,同时抱有转变政府治理模式之良好期待.但两部委的初衷其實是相当现实而简单的,那就是既要稳增长,又要调结构,因其他模式似乎难当此任,PPP被寄予厚望,成为主要抓手之一.
总之,PPP的初衷从来不是单纯的融资,PPP模式沦为单纯的融资工具,显然有违PPP模式主导者的初心.如果仅从圈钱角度出发,PPP项目各方的思维及行为异化不可避免.地方政府看重融资效率及成本,却漠视项目可行性、全生命周期监管及后续违约成本；社会资本追求圈地效应,看重短期获利后尽快离场,却无心专注项目的长期运营及维护.受此二者影响,融资机构或财务投资人的反应就很直接了,那就是偏爱各种增信手段及固定回报安排,而对针对项目本身的融资产品及交易结构设计意兴阑珊.
伪PPP排行榜第一名,非盲目圈钱圈地、不计后果的PPP莫属.
私相授受：损害公共利益的
目前, 市场上存在不少地方政府与潜在投资人提前协商、私相授受的情况及案例,个中原因比较复杂,总结起来主要有以下几点：
其一,PPP的操作规则较以往复杂,并存在模糊地带,各路玩家或多或少都有摸着石头过河的感觉,提前接触和协商在很大程度上有助于游戏规则的最终形成.
其二,综合类、非经营性的PPP项目居多,地方政府（包括部分咨询机构）对于项目边界条件、风险把控及市场接受程度缺乏概念,需要通过寻找和确定潜在投资人的方式来辅助决策.
其三,PPP项目出现新玩家（如财务投资人）,交易结构的复杂程度及不可复制性大大增加,前期洽商在一定程度上存在必要性与合理性.
其四,纯粹的利益驱动,通过不正当竞争的手段获取项目,甚至存在地方保护、劣币驱逐良币的情况.
以上种种,在现有的法律法规框架之下,不可避免地都具有妨碍竞争的嫌疑,但是否真正构成对公共利益的损害,则不宜一概而论.反过来看,机械地否定前期接触与协商的合理性,为了形式上的“三公”原则而闭着眼睛进行招标或政府采购,就一定有利于保护公共利益了吗?从法律法规的层面规定市场测试或其他类似流程,修明渠而绝暗道,才是切实解决此类问题的方向.
无论如何,通过暗箱操作的办法,制定有利于一方投资人的项目边界条件,并对项目本身及公共利益构成实质性损害的,在伪PPP排行榜上位居第二.
协议失衡：掉进优势陷阱的
我们一直强调,PPP的基本内涵是“政企合作、伙伴关系、风险分担、收益共享”.而这些内涵的体现与落实,则有赖于PPP项目协议的具体条款与条件,有赖于其内在平衡、稳定和可执行性.PPP项目的任何一方,如果滥用其优势,并强加于项目协议（例如拒不承担其更有能力控制的风险、强求不切实际的补偿或调价机制、缺乏中立性的争议解决办法等）,则极有可能对项目的合作基础造成侵蚀与伤害,使得项目掉进所谓的“优势陷阱”,最终无法自拔.
这样的一些PPP项目,虽然在形式要件上能够满足合规要求,比如按部就班地完成实施方案编制、资格预审、公开招标或竞争性磋商等程序,从表面上看完美无瑕,但实际上隐患极大,其最终达成的项目边界条件及协议文本,对项目本身不利,无助于交易目的的实现,并最终损害公共利益,造成双输、多输局面.
因为边界条件不合理,项目协议失衡,而使得项目掉进优势陷阱的,将导致项目在各方面缺失PPP模式的基本内涵,即便其在操作流程上无懈可击,也不能免于伪PPP排行,暂列第三.
刻舟求剑：忽视市场反应的
刻舟求剑的典故此处不赘述.主要想建议给予市场足够的尊重与空间,不要过早地、泛泛地否定一些在PPP项目里已广为应用的商业模式及交易结构,如“明股实债”“固定回报”、提前回购或转股等,以避免催生各类灰色操作,给市场带来扭曲效应,反而不美.
具体来讲,BT不好,拉长版的BT（或称 BTO）就好吗?对于有些项目,老老实实地走BT的路子并不一定就是坏事.明股实债不行,把财务投资人一直绑在项目上现实吗?倘若确实此路不通,存在合规风险,很多财务投资人就只能放弃参与PPP项目了.“保底水量”若被视为固定回报,可用性服务费和运营服务费就能让政府付费的风险大大降低吗?实际上,很多地方政府连“保底水量”是什么都没搞清楚,就急于给它扣上“固定回报”的帽子,急于摈弃一些已被证明为行之有效、合情合理的协议安排,这样对项目的顺利实施真的好吗?
主管部门出于引导PPP良性发展、规范市场乱象的初衷,对PPP模式的具体运用划出一些“禁区”,用心良苦,可以理解.很多与之相关的思路与做法,也是对症下药,疗效颇佳.但是,对于那些市场已经做出负面反应,并出现明显不适或抗药性的药方,与时俱进地加以调整,应该也是符合主管部门初衷的做法.与之相反,无视客观情况变化,刻舟求剑式地套用一些理论、概念或公式,从而对PPP项目的交易结构造成扭曲效应,并催生各类灰色操作的,既与主管部门的本意不符,亦与PPP所倡导的物有所值、合作共赢的理念相悖,也可被纳入伪PPP的一种,排名第四.
总之,PPP实践需要跳出既定思维模式,放开手脚,大胆创新,条条大路通罗马！
延伸阅读：《世说新语：刘世坚解读中国PPP》,中国电力出版社2017年9月出版.
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参考文献：
1、 政府和社会资本合作（PPP）问题 摘 要：本文主要分析在西方发达国家基础设施建设中采用的政府和社会资本合作模式，在一定程度上可以推动政府购买服务，促进企业的发展，使政府的职能更加。
2、 基于蒙特卡罗模拟的PPP项目风险评估 【摘 要】 水污染生态补偿普遍面临着补偿资金不足、效率偏低的问题，目前实践中采用PPP模式探索多元化的补偿机制和融资渠道初见成效，而PPP项目投。
3、 关于商业银行PPP模式信用业务 摘 要：PPP模式作为国家层面城镇化战略、财税体制改革、融资平台转型等顶层设计，市场体量大，应用领域广，金融和信贷投资机会多。PPP模式将成为我。
4、 我国中小企业参和PPP制约因素建议 摘 要：为解决政府资金短缺、建设和运作效率不高的问题，我国各级政府广泛采用世界上较为流行的公私合作（PPP）模式进行项目运作。本文对中小企业参与。
5、 PPP立法分工不分治 在部委协调管理方面不把基础设施和公共服务分开，而是在项目生命周期内让各部委分工协调，可以避免“政出多门”，同时“联合评审”机制也弱化了牵头部门的。