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落地率提高和市场走向规范,正在构造出PPP市场新格局.
短短三四年时间,中国已成长为全球最大的PPP市场.
近日,在由财政部和北京大学联合主办的“引领新常态,创新PPP发展实践高层对话”会上,财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌介绍,经过近4年的改革创新,我国已经初步建立起一套包括法律、政策、指南、合同、标准在内的五位一体PPP制度体系,培养了一批专业人才和机构,推动了3批全国示范项目,初步建立了统一的PPP大市场.
在PPP市场快速发展阶段,粗放发展模式的一些问题开始暴露.史耀斌表示,规范发展是PPP改革的关键.“规范发展、防控风险和可持续发展是当前PPP市场建设工作的重点,我们要以新发展理念为思想导向和行动指南,扎实规范做好基础工作.”
多位受访专家对《财经国家周刊》记者表示,落地率提高和市场走向规范,正在构造出PPP市场的新格局.
项目落地高峰
财政部PPP中心数据显示,自2016年1月末至2017年6月末,全国PPP综合信息平台项目库月均增长项目386个、投资额4842亿元,PPP项目需求还在持续加大.
“最近两年PPP市场同为快速增长,但重点有所不同.2016年虽然项目签约率高,但落地率低,真正走进执行阶段的更少,曾被诟病为市场虚热.”中国财政科学研究院院长刘尚希表示.
伴随着2017年PPP项目落地率的提高,“虚热”的现象正在发生转变.财政部数据显示,截至2017年7月,全国PPP综合信息平台的入库项目总数为13599个,总投资达到16.54万亿元.其中,已签约落地的项目2134个,投资额为3.52万亿元,PPP项目的累计落地率为34.4%,比2016年末高出大约3个百分点.
单看2017年,PPP落地率提高得更为显著.财政部PPP中心数据显示,2017年上半年,PPP项目落地495个,投资额为1.24万亿元,落地率达到71%.
同时,下半年PPP的发展速度有望进一步加快.“从以往经验看,PPP项目从发起到落地即进入执行阶段所需要的时间一般在12个月左右.而2016年是PPP项目的发起高峰,因此即使按照之前的落地速度来看,2017年也会成为PPP项目落地即进入执行阶段的高峰期.”安信证券分析师张龙预计,2017年全年将有7.68万亿的PPP项目落地.
随着各项工作的推进,PPP项目的落地周期已开始缩短,落地的速度还在不断加快.9月4日,金砖国家领导人第九次会晤通过了《金砖国家领导人厦门宣言》,其中强调金砖国家财金合作的重要性,包括分享PPP经验、开展金砖国家PPP框架实践以及探讨成立一个新的PPP项目准备基金等.“这些举措都会进一步促进我国PPP市场做大做强,从而带动PPP项目的落地与执行.”刘尚希说.
国家发改委公布的下半年工作重点中提到,发改委将推动各地运用多种PPP运作模式,盘活存量资产,形成投资良性循环.多管齐下加大PPP项目推动力度,促进民间资本参与PPP项目.研究出台进一步激发民间有效投资活力的政策,促进经济持续健康发展.
警惕变相突破红线
在PPP项目加速落地的同时,也存在重数量不重质量、重速度不重风险防控等粗放发展问题.广东省中山市采用PPP项目
投资的长江路改造工程.
财政部曾多次警示,一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构,快上、多上项目,支出责任固化；一些地方政府对财政支出把关不严、流于形式,虚化支出上限.
“支出责任固化、虚化支出上限,点出了PPP项目出现的新风险.”中国财政科学研究院副院长王朝才说.
2015年4月财政部曾发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（以下简称《指引》）,提出了对财政可承受能力科学全面的评估方法,明确每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%.这条红线的设定,旨在抑制地方盲目上马PPP,减少无效投资.
“相对于前两年‘伪PPP’等现象,目前一些地方较为突出的问题是通过多种方式超越10%红线,为超出财政承受范围的PPP项目上马开绿灯.”专家表示,少数地方政府财评不规范,有借弯道突破10%红线的迹象,带来未来的政府负债风险.比如,由于政府性基金支出预算没有10%的红线限制,有些地方将PPP项目中的政府支出责任,挪入政府性基金、设置为通过政府性基金予以支付,由此降低在一般预算支出中的占比.
另一些地方政府则施展文字游戏.中国财政科学研究院在《以共治理念推进PPP立法》报告中指出,一些地方对财政可承受能力的评估,只是针对单个项目实施,只要单个项目申报材料中的数据没有超过一般预算支出的10%,就算通过论证.”
“有的是打时间差.”一位西部省份财政厅人士对记者说,比如一个项目刚落地,就发起另一个新项目,但地方只把新项目的政府支出责任算入当年支出预算.
之所以会出现这些现象,还是一些地方希望借助PPP的通道变相融资.目前这一问题已经引起了财政部等部门的高度重视.
“一些融资渠道和机制最终都存在马甲、通道问题.大家可以看到的是,BT已经倒下了,平台公司限制了,政府购买服务因为违规融资也被严厉监管,那么下一个会不会又因为变相融资让PPP倒掉?”财政部一位人士说,“PPP是提供公共产品和投融资的新机制,如果它重蹈前面那些道路,对整个经济社会发展都会带来负面影响.”
规范放在第一位
正是因为PPP的重要地位与现实中的违规现象,财政部将“抓落地”与“强规范”并进.
进入2017年后,PPP监管政策密集出台,财政部接连出台“50号文”、“87号文”,列示各种地方政府违法违规举债融资行为,加强引导和监督,防控地方政府性债务风险.
“对PPP来说,今年要把规范放在第一位,把控制风险放在第一位,把可持续发展放在第一位,PPP项目将会从纯粹数量的增长转向关注质量的提升.2017年可以说是PPP的规范之年.”财政部PPP中心主任焦小平对记者表示.
据记者了解,下一步财政部和国家发改委等部门在规范PPP项目上将双措并举,一是严格审批新增项目,二是筛查存量项目的合规性.
未来,规范的PPP项目主要包括存量债务转化型PPP、存量符合国家“红线”的PPP和增量符合国家“红线”的PPP项目,只有这些项目才能以PPP方式得以推广.
不尽合规但确实存在建设需求的PPP项目,政策上也将助其寻找出口.张龙认为,地方专项债将成为主要借力之举.
2017年财政部启动土地储备专项债券试点,开始了“開前门”治理地方债的新途.“未来专项债有望成为地方政府举债的主流模式,成为存量伪PPP和未来不适合做PPP项目的建设资金的主要来源.”张龙表示.
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参考文献：
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