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“第二轮延长土地承包期限看上去是个技术问题,像拍脑袋一样,实际上是经过验证的谨慎做法.从制度的效果来讲,更稳定,更有预期.制度最重要的一点是稳定,好的制度是稳定,最怕变来变去,第二轮土地承包期限意在增強制度的稳定功能和预期功能”
总书记 在十九大报告中宣布,保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年.争论许久的土地承包年限尘埃落定.
如何理解 对农地承包期限问题的决定?《中国新闻周刊》专访中国人民大学经济学院教授刘守英,从期限决策逻辑层面剖析决策层对农村问题的思路.
“从制度的效果来讲,更稳定,更有预期”
中国新闻周刊：土地承包期限是如何确定的,决策逻辑是什么?
刘守英：这需要把土地制度说清楚.新中国成立至今,我国农村土地制度经历了三个不同时期：第一个时期：通过土地改革,彻底废除了封建地主土地私有制,建立了农民土地私有制即农村土地农民所有、家庭经营.第二个时期：通过农业生产资料社会主义改造的人民公社运动,把农民土地私有制改造成人民公社、生产大队、生产队 所有,以生产队为基础的集体所有制即集体所有、集体统一经营.第三个时期：通过土地使用制度改革,使土地所有权和使用权分离,实行集体土地家庭承包经营制度,即土地承包制度.
实行土地承包制度以来,农村土地承包政策先后经历了1979年2月以前政策不允许、1979年3月～1980年2月政策出现松动、1980年3月～1981年11月小范围允许、1982年1月至1983年全面推广4个阶段.农村土地承包政策经过1978年～1983年前后6年的时间,终于从实践到理论逐步成熟起来.
自实行农村土地承包制度以来,农村土地承包期限变迁经历了五个时期.
1984年以前,土地承包期限很短,一般2～3年,也有少数是1～5年的,这被称为短期承包；1984年 提出15年不变；1993年 要求三十年不变；2003年3月1日通过的《农村土地承包法》明确了各类用地的承包期：“耕地的承包期为三十年.草地的承包期为三十年至五十年.林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长.”2008年10月12日至今提出承包期限长久不变.
从制度提供和期限设置的角度来看, 极为谨慎,深知农民依地而生,土地无小事之利害关系.
农民承包了集体所有的土地后,对承包使用年限非常敏感,担心制度会变,所承包的土地说没就没了,心里不踏实,老犯嘀咕.
期限的本质是预期.这里面反映出两层意思,一是农民对土地使用的预期,二是制度、政策的稳定.所谓的稳定是制度政策能够落地,不是动来动去,朝令夕改.
这套制度安排实际上是土地产权问题.农民考虑的是地能够种多久,会不会被收走.制度的提供者、政策的制定者觉得这套制度不错,考虑的是如何使这套制度安排给农民稳定的预期,吃定心丸.
我们制度安排的难点是,既要保留集体所有,又要给农民吃定心丸,只能在承包期限上动脑筋.所以1984年1号文件确定十五年期限,给农民稳定预期,承包土地使用期限由此而始.
第二轮承包时,这套制度安排得到了政策制定者和土地承包者的认可,期限就翻倍到三十年.这次期限的决策逻辑是农民的预期制度不会变,制度提供者、政策制定者也发现,这套制度安排释放出来的能量符合预期,故决定不仅仅制度不变,而且给予更长的稳定的预期.使用期限翻倍到三十年的做法,效果很快显现,农民对这套制度安排更加信任.
第二轮延长土地承包期限看上去是个技术问题,像拍脑袋一样,实际上是经过验证的谨慎做法,从制度的效果来讲,更稳定,更有预期.制度最重要的一点是稳定,好的制度是稳定,最怕变来变去,第二轮土地承包期限意在增强制度的稳定功能和预期功能.
不过,只要期限存在,就会有担心,这是一件无解的事.这次又确定到期后再延长30年,延续了制度的稳定性,增加了农民的预期.
中国新闻周刊：此前有人提出是否可以承包权永久不变,或者给予七十年、五十年等更长的期限,这从稳定预期而言是不是更接近长久?
刘守英：这个问题学界确实一直在争论.学界认为既然长期有保障,自然是期限越长越好,但问题的核心是这套制度安排得让承包人的权利得到长期保障.十七届三中全会时,提出长久不变,开始讨论能不能够真正提供一个长期的制度,就是把人跟地之间的关系对应上了.原来是制度不变,现在人跟地头对上,不设期限.这个争论一直持续到十八届三中全会,直到这次会议.
在我看来,最好的选择就是说没有期限,整个顶层制度不再动了,谁包的地不再动,这是最好的.次优的选择是更长期,五十年,七十年.道理很简单,省得老在期限问题上琢磨,以免有人打主意.
随后又有人提出,没有期限,在集体所有制下,农民更担心,期限都不搞了,随时会被收回土地.同样一个不设期限,引出两种观点,第一种担心是没有期限,是不是私有化；第二种担心是没有期限,农民更是心里没底.
这两种担心、两种理解对社会冲击难以想象.本意来讲,长久不变是要它更稳定,如果设计成没有期限后,这个制度更有可能没有用,背离了初衷,所以还是搞期限.
此前把十五年延到三十年,当时让农民吃定心丸就是延长了一倍,再延长一倍到六十年似乎顺理成章.为什么没有选择再次翻倍到六十年,从法理和学理上找不到依据.
众所周知,从2003年3月1日开始实施的《农村土地承包法》第二十条规定：“耕地的承包期为三十年.”立法机关在审议和解释这一法律时,更明确强调,农村土地承包制“至少三十年不变”,表明了立法者长期坚持这一土地制度的决心.
期限的主要功能是帮助实现中国特色土地制度的稳定预期的目的,老在期限问题上折腾,不及冠以法理期限实在.
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