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我国老少边穷地区由于不利的自然条件和薄弱的经济基础,呈现出贫困人口规模大、贫困程度深、减贫成本高的特点,解决这些地区的贫困问题关乎“精准扶贫”战略的成效.当前,老少边穷地区的“精准扶贫”工作还存在着基础设施缺乏、基本公共服务不完善、产业基础薄弱、扶贫模式单一、“造血”能力不足等难题.鉴于此,本文提出了老少边穷地区扶贫开发的政策思路、实施路径.
党的“十八大”以来,我国的“精准扶贫”取得了巨大的成就.习近平总书记在最近的讲话中指出：“2013年至2016年4年间,每年农村贫困人口减少都超过1000万人,累计脱贫5564万人;贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%,下降5.7个百分点;贫困地区农村居民收入增幅高于全国平均水平,贫困群众生活水平明显提高,贫困地区面貌明显改善”.推进基础设施建设是实现贫困地区群众生存权、发展权的基础和前提,也是老少边穷地区“精准扶贫”工作的重点任务
正如习近平总书记指出的那样：越往后脱贫难度越大,因为剩下的大都是条件较差、基础较弱、贫困程度较深的地区和群众.其中,脱贫难度最大的是老少边穷地区.老少边穷这些地区基本上处于我国的中西部山区和丘陵地区,若以县为统计单元,当前我国共有1000多个老少边穷地区,约占全国总县数的一半.从地域分布来看,老区主要集中在福建、江西、湖南、湖北、四川和陕西6省;少数民族地区除了5个自治区外,还分布在云南、贵州、四川、甘肃和青海5省;边境地区是指沿陆地国境线的县级行政区,主要集中在吉林、黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、云南和广西等省或自治区;欠发达地区主要分布在西部的12个省市自治区.
一、老少边穷地区扶贫开发难点
老少边穷地区往往面临着恶劣的自然条件、薄弱的经济条件和不利的社会条件,这些客观条件都是老少边穷地区的长期陷于贫困的原因.地形条件限制、生态环境恶劣、地理位置偏远、经济基础薄弱、基础设施和基本公共服务欠缺、政策环境匮乏、人力资本缺乏等因素构成了老少边穷地区减贫的重大障碍.多种不利条件叠加导致老少边穷地区经济发展动力不足,贫困人口集中,成为“精准扶贫”攻坚的重点.从整体来看,老少边穷地区的“精准扶贫”主要存在以下难点.
(一)基础设施和基本公共服务不完善
老少边穷地区基础设施缺乏和基本公共服务不完善,成为掣肘地区经济发展与脱贫攻坚的瓶颈.老少边穷地区大多交通闭塞,缺乏交通运输通道与运输网络,这些地区水利、电力、网络信息、物流等基础设施缺乏,卫生、教育、文化等公共服务设施落后,社会保障和公共服务水平亟待提升.
(二)产业基础薄弱,缺乏特色
产业是一个地区实现“内生性”增长的关键,老少边穷地区经济发展相对滞后,产业基础薄弱,缺乏主导和特色产业、产业层次低,大多数地区以农业生产或畜牧养殖为主,未充分發挥本地的比较优势.另外,老少边穷地区远离市场,对资源的开发程度不高,很难吸引企业入驻.这些发展劣势造成了农户收入单一,收入不稳定,地区内生发展动力不足的状况.
(三)产业扶贫模式单一,创新不足
过去的产业扶贫政策大多是同质化的经济增长政策,在一定时期取得了明显的效果,但是随着扶贫工作的推进,这种同质化的、单一的产业扶贫模式产生了诸多弊端.老少边穷地区地域面积广,地区间要素禀赋不同,自然条件和社会条件存在差异,如果采取“一刀切”的扶贫政策,运用同一种扶贫模式,势必会降低减贫效率.
（四）扶贫对象易返贫,“造血”能力不足
老少边穷地区由于经济基础薄弱,农民增收渠道单一、收入水平低,加之基本公共服务不完善,部分已经脱贫的贫困人口因病返贫、因婚返贫、因学返贫等问题突出.另外,部分扶贫对象的参与度不高,思想观念落后,未形成脱贫的内生动力,政府的“输血”工作未转化为“造血”能力.
(五)地区肩负脱贫致富和安全稳定任务
在老少边穷的部分地区特别是少数民族地区和边疆地区,由于历史和诸多现实问题,尤其是受国际环境变化的影响,极端民族主义、民族分裂主义和恐怖主义盛行,严重影响着当地的经济发展和社会稳定.因此,这些地区除了要脱贫致富外,还肩负着守土戍边、安全稳定的职能,相对而言,这些地区的“精准扶贫”工作面临的困难更多.
二、老少边穷地区扶贫开发的政策思路
(一)推进基础设施建设
推进基础设施建设是实现贫困地区群众生存权、发展权的基础和前提,也是老少边穷地区“精准扶贫”工作的重点任务,因此,应着力加强老少边穷地区交通、水利、能源、信息和物流等基础设施建设.
第一,推进交通基础设施建设.建设交通基础设施是贫困地区实现脱贫的基础条件,“要想富,先修路”,老少边穷地区一方面要构建交通骨干通道;另一方面,要通过“百万公里农村公路工程”,硬化农村道路,改善贫困乡村生产生活条件,保障贫困地区交通外通内联.
第二,提升水利设施保障能力.保障贫困地区居民吃水、用水,是关乎贫困人口生存发展的基本问题,老少边穷地区应加大重大水利设施和小型水利工程的投入,提高水资源开发利用水平和饮水安全的保障能力.
第三,推动能源工程开发建设.应保障老少边穷地区供电服务全覆盖,建成结构合理、技术先进、安全可靠、智能高效的现代农村电网.另外,依托当地的优势资源,推动风电、水电等能源工程开发建设,走出“资源诅咒”.
第四,加强信息和物流设施建设.信息网络和物流发展对于经济发展至关重要,老少边穷地区应着力推进“宽带乡村”示范工程,完善农村快递揽收配送网点建设,强贫困地区物流的硬件和软件的投入力度,实现“工业品下乡”和“农产品进城”双向流通.
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