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【摘 要】县制作为帝制时代基层社会治理的风向标,既是帝国征收赋税、劝课农桑、通官理民的主导者,又是保障黔黎生计、维护基层社会秩序的“护身符”.县制在传统中国基层社会治理过程中发挥着举足轻重的作用.
【关键词】县制 基层社会 官治与民治 【中图分类号】D691 【文献标识码】A
传统中国社会最合适、最有效的治理模式,就是以统一的集权支配为特征的分地域、分层级而构筑的权力结构形态来约束帝国治域下的黔首黎氓.县制作为帝制时代官治与民治的“调节器”,具有承上启下、通官理民的特殊职能,清陈宏谋《寄刘含章书》曰：“县令一职,于民最亲,及民甚速,一切利弊风俗,惟县令知之最悉,行之甚便,遇上司有所兴除,其当者固可推广而力行之,即未当者亦可酌剂而变通之.”可见,县制既是“牧民”之司,统掌一县之行政、司法、教化等诸项政务,又是帝制时代集权所能触及的末端,向有“皇权不下县”之说,故而县制成为帝制时代基层社会治理的风向标,既是帝国征收赋税、劝课农桑、通官理民的主导者,又是保障黔黎生计、维护基层社会秩序的“护身符”.
传统中国县制渊源的追溯揭示出“县”之涵义的嬗变
所谓的“县”字,可追溯到西周时代,当时西周的铜器上就已出现以“县鄙”为标志的“县”,意指“王畿以内国都以外的地区或城邑四周地区”.“县”原作“寰”,《穀梁传·隐公元年》载：“冬,十有二月,祭伯来.来者,来朝也.其弗谓朝何也?寰内诸侯,非有天子之命,不得出会诸侯.不正其外交,故弗與朝也.”唐杨士勋疏：“寰内者,王都在中,诸侯四面绕之,故曰寰内也.”晋范宁集解：“天子畿内大夫有采地,谓之寰内诸侯.”“寰音县,古县字,一音环,又言患；寰内,圻内也.”可见,县者乃寰也.
“县”作为帝制时代的基层行政区确实存在一个变化过程,也就是说,“县”原属王畿以内国都以外的被分封的采邑,而逐渐演变为诸侯国君直接统辖的基层行政区,集权特征相当凸显,“县”虽还有分封制的残余气息,如晋国卿大夫赵简子誓曰：“克敌者,上大夫受县,下大夫受郡,士田十万,庶人、工、商遂,人臣、隶、圉免”,然诸侯国君直辖下的“县”却有了秦始皇于统治域内推行的郡县制之县制的属性.至战国时,各诸侯国君为增强抗衡诸侯之国力,渐趋废除周天子以来的世卿世禄制,代之而起的便是以集权为特征的官僚制,即以郡县制取代分封制,此已成为传统中国社会历史发展的必然趋势.秦始皇聚六合、一统天下后,在徘徊于世卿世禄制还是官僚制的关键时刻,廷尉李斯建议说：“周文武所封子弟同姓甚众,然后属疏远,相攻击如仇雠,诸侯更相诛伐,周天子弗能禁止.今海内赖陛下神灵一统,皆为郡县,诸子功臣以公赋税重赏赐之,甚足易制.天下无异意,则安宁之术也.置诸侯不便.”于是,始皇帝排众议、挺李斯,帝国“不立尺土之封,分天下为郡县,荡灭前圣之苗裔,靡有孑遗者矣”.始皇帝的英明决策,导致传统中国社会为之一变,彻底废除世卿世禄制而行集权于天下,传统中国基层社会的治理以“郡县制”为准绳.自此之后,尽管有汉高祖刘邦“封王”之反复,但以郡县制为开端的基层行政区贯穿于传统中国基层社会之始终.
县制稳定性成就了传统中国基层社会两千余年的不易不变
纵观传统中国基层社会的历史,以集权为核心的县制最为稳定,自秦始皇于其治域内全面推行郡县制以来,无论是秦汉的郡县制、魏晋南北朝的州郡县制、隋唐前期的州（郡）县,还是唐后期及辽宋金的道（路）州（府）县制、元明清的省（布政使司）府（路）州（直隶州）县制,作为权力结构金字塔的最底端的县制,其基石地位始终未曾改变,甚至连县的称谓都不作改易.县制于传统中国社会历行2000余年,若剔除疆域变化等因素影响,自秦至清,县之行政区的数量波动幅度相对较小,尤其是与郡、州、道、路等行政区数量波动幅度相比,具有相对稳定性的特征.县政作为中国传统基层社会官治与民治的关键基层组织,是沟通官民的桥梁,发挥着劝课农桑、征收赋税、稳定基层社会秩序的正常作用,不宜朝令夕改、频繁变动.正如公丕祥所云：“公元前221年,完成统一天下大业的秦始皇采纳廷尉李斯的建议,在全国范围内推行郡县制,‘分天下以为三十六郡’,而秦县数目经推测约是一千之谱,每郡约辖20个县左右.‘汉承秦制’,汉代地方政府制度及其县政制度因其郡县数额较为适中、地方行政区划较小、官级升转灵活等,而每每被后世所称道.无论后来的地方行政组织层级有何变化,县政始终是政区的基础性地域层级单元,因而县域治理便成为国家治理的‘枢纽’.”
不过,县制稳定性仅是相对而言,县之行政区数量的不变并不等于县之行政区的地理分布及幅员之不变,如周氏所言,西汉与清之县行政区数量大体相当,然西汉与清的统辖区域范围却有相当大之不同.汉时,江南地区地旷人稀,政治、经济、文化开发尚欠发达,设置县行政区的数量便相当有限,而中原发达区设置县行政区的数量显然要比清朝的县行政区的幅员小且数量多,故秦汉时“县大率方百里,其民稠则减,稀则旷,乡亭亦如之,皆秦制也”.实际上,传统中国社会对县行政区的幅员并未有整齐划一的规范,多依据集权支配下的基层社会的实际状况或增或损之,如唐时江西的玉山县为“证圣二年,分常山、须江置”,四川蒙阳县为“仪凤二年析九陇、什邡、雒置”,被分割的县之幅员自然要缩减.因集权统治之需要,县行政区之幅员可因时利便,适时做出符合自然环境、政治、经济、文化等综合因素需要的县行政区划,目的是提高县行政区的行政效率,正如周振鹤所云“行政区划是一项政治行为,其本意是为了行政管理的方便而设置”,正因如此,县制对传统中国基层社会治理的高效性才使得县制历2000余年而不易不变.
县制稳定性成就了县政长官集权次第升级
统一的集权支配下的县制,在长达2000余年的演变过程中,县制始终是集权与分权的对立统一体,从秦汉分曹治事下的佐贰官之于长官的相对独立,至唐宋同职连坐制度下长官与佐贰官之间的相互制衡,再至明清幕僚间的共襄治理体制,均属集权与分权视域下的交错辉映的基层社会治理体系.
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