论文中国新型城镇化进程中土地制度改革新思路是关于城镇化进程方面的论文题目、论文提纲、中国城镇化2020年完成论文开题报告、文献综述、参考文献的相关大学硕士和本科毕业论文。
摘 要：土地制度改革因涉及的层多面广,历史上积累下来的矛盾纠结缠绕,利益平衡的难度很大,已成为我国新型城镇化、农业现代化、城乡一体化、农民市民化、农民权益保障等诸多问题的焦点和难题j本文从土地制度改革的现实矛盾破解入手,结合深圳市调研中发现的实践突破,提出未来在现有土地法律框架下,可采用渐进式改革路径,分步实施土地制度改革.在深圳市创新初步经验基础上,可在单一国有平台上,通盘规划土地开发利用,分类分步兑现谈判形成的一次性方案中的各方利益,使市场充分起作用和更好发挥政府职能,动态优化,因地制宜,鼓励各地积极探索创新我国土地制度体系.
关键词：新型城镇化；土地制度；深圳
中图分类号：F321.1
文献标识码：A
文章编号：1007-7685（2015）05-0001-10
改革开放以来,始于农村的土地制度相关改革（农村土地上的“双层经营联产承包责任制”）不仅为我国经济社会发展提供了农业基础层面的活力和动力,而且构成了其他诸多领域改革的前提和保障,引领了我国改革开放的大潮.随之而起的城镇化快速发展和“经济起飞”过程,对从农村到城市的土地制度改革提出了更多的要求和挑战.时至今日,土地制度改革已成为我国新型城镇化、农业现代化、城乡一体化、农民市民化、农民权益保障等诸多问题的焦点.顺应时代要求,启动符合全面改革总体、长远要求和未来社会经济发展客观需要的新一轮土地制度改革,亟需在探索、创新中形成可行思路并引出可操作方案设计,这事关中国改革发展全局和现代化事业的成败.
一、中国城镇化进程中土地制度改革的难题
我国土地制度改革推进的难度大,其深层次原因和土地产权制度密切相关,土地产权制度走向何处,是我国现代化进程中必须解决的重大问题.
(一)土地制度改革的核心难题在于土地产权制度改革
从所有权属性上看,我国土地分为国有土地和集体土地两种.城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地,除无主荒地等由法律规定属于国家所有外,属于农民集体所有（深圳已有改变）.农村集体土地在实现承包经营制度框架下,近年来 已先后提出允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股.但“农字号”的土地始终是和城镇建成区分开的,一旦需要“农转非”,原则上就必须征用为国有土地,完成审批及征用、补偿的全套程序.总体看,现行土地制度框架是国有土地所有权和集体土地所有权并列的两种产权结构体系.从现实看,这一产权制度结构体系产生的诸多矛盾或问题,主要体现在以下五方面：
1.国有土地和集体土地权利、责任“双重不对等”所产生的矛盾.一方面,国有土地和集体土地权利不平等.这不仅表现在集体土地由于实行乡、村和村民小组“ 所有”所带来的所有权虚置和紊乱问题,而且更为突出地表现在使用、收益和处分权上的不平等.长期以来,我国严格限制农村集体土地转为建设用地,除特殊规定外,集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设.这也就意味着农村集体不能面向市场供地,只有经国家征用转为国有土地后,才能由国家出面出让、转让和用于非农建设.因此,和国有土地相比,集体土地的使用权、收益权和处分权是不完整的.虽然近些年来我国做出了解决这一问题的一些探索,但由于受诸多现实制约因素的影响,尚未真正实现国有土地和集体土地权利的平等.集体土地和国有土地权利的不平等,又表现为制约农村发展和引发紊乱状态等诸多问题的原因.如,导致“小产权房”问题大量出现的主要动因,就在于两种土地权利和收益的不平等.另一方面,国有土地和集体土地又存在责任不对等情况.在很多地方,政府无法在集体建设用地使用权转让时分享土地增值收益,而政府在公共基础设施等方面进行了大量投入,是引起土地增值的一个重要原因.如果政府不参和集体土地收益分配,只强调集体土地权利,而不使集体承担责任,显然也是不公平的.
2.“二元”产权结构体系使土地利益协调和农民权益保护的难度大大增加.在土地利益协调和农民权益保护中涉及的一个根本问题,就是土地增值收益的公平分配.两种产权结构体系并存,特别是集体土地产权主体由于多种原因最易虚置,增加了利益协调和保护农民权益的难度.无论是作为一级政府的乡镇,还是作为农村基层群众自治组织的“村民委员会”,都很难成为真正意义上的民事权利主体.在农村社会成员必然变化（如生老病死）和必然流动（如异地嫁娶）以及近些年外出打工等形成的流动性增强的情况下,集体土地产权如何在“集体”中的每个人那里得以体现和受到保护,成为突出问题.
3.集体土地产权主体虚置和土地流转的扭曲、 问题.集体所有权的虚置,成为土地流转的严重制约因素.土地流转是现代农业发展的内在要求和城镇化发展的必然趋势,能够提高土地资源配置效率,促进农村剩余劳动力转移.虽然近些年来国家逐步放宽并允许农民的土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转,但在集体所有权虚置情况下,农民并未拥有完全的土地使用权,并且受乡镇规划、承包经营期限、具体操作程序等影响,往往扭曲了符合规模化和专业化经营要求的土地流转,而且名义上“一人一票”式所有权极易落空和虚置,又为侵犯集体土地权益的 和腐败大开便利之门.土地征收补偿不合理、强制征收、村委会成员利用土地谋私利等,都严重侵犯了农民的土地权益.虽然近年来我国一些地方在农村采取股份公司、合作社等组织形式,将股份量化到村民,提升了“集体”内部的规范性,但利益分配中的一些问题和矛盾仍未得到根本解决.
4.“公有二元”产权结构加大了政府管控和市场自主调节土地资源间的矛盾.土地作为一种生产要素,需要发挥市场的配置和调节作用,以提高其配置效率.由于人多地少,土地在我国现实生活中成为一种特殊的“自然垄断”资源,又事关国家粮食安全问题,如果完全依靠市场自发调节,有可能导致农地使用不当、农地和建设用地比例失调,引发粮食安全问题,更何况城镇化带来的中心建成区的扩大,必然引发市场式“试错”无法有效解决的“通盘规划合理化”问题.因此,需要政府发挥积极的管控作用.然而,在土地资源配置权力上,政府和市场之间往往处于一种此消彼长的矛盾中.解决这一矛盾的关键是如何找到合理的边界和分工、互补机制,使政府和市场都能发挥积极作用,共同提高土地资源配置效率.一般而言,政府应在保护耕地、保护各类土地产权、实施土地利用规划等方面发挥主导作用,市场应在土地资源配置上发挥主导作用.然而,在我国“公有二元”产权结构和现行体制下,政府在国有、集体的土地使用、管理和交易中,明显存在管控过度和管控缺位并存的现象,市场的积极作用被抑制,消极作用又往往未得到抑制.一方面,政府在土地征用、开发、拍卖等方面承担了过多的职能,担当了土地供给者和使用决定者的角色.审批程序的复杂及其他过度管制措施,不仅导致交易成本过高、阻碍土地合理流动和优化配置,而且产生诸多腐败问题.另一方面,又存在土地管控缺位的情况,造成规划紊乱低质、土地配置不合理、使用效率不高、私自改变土地用途等问题,特别是一些集体土地,更是出现了乱占乱建、私自交易等问题.
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