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PPP（Public-Private Partnership,公私合作）模式在减轻政府财政压力、满足公共基础设施建设、提高投资和管理效率等方面具有特殊的优势,很多国家政府将PPP模式作为有效地吸引国内外社会资本参与基础设施和公用事业的创新途径.尽管PPP模式已于20世纪80年代中期被引入我国的电厂、高速公路等基础设施领域,目前我国关于PPP的管理制度仍仅限于地方政府或部委层面,虽然在一定程度上为PPP的发展提供了支持,但远未达到完善的程度.通过比较分析英国等国家和地区与我国PPP模式的管理制度,并基于所识别出的差异和不足对我国现有相关的管理制度建设提出相应的改善建议.
国内外法律框架和机构形式比较
综观世界,在PPP方面相对领先国家和地区的相关的法规制度,可以看出关于PPP模式的法律制度大致分为两种：
一是由立法机关或行政机关制定针对PPP模式的统一立法,在PPP方面相对先行的亚洲国家和地区大多采用了统一立法的模式,如日本的《关于充分发挥民间事业者的活力来促进特别设施整备的临时措施法》,韩国的《对社会基础设施民间投资法》,菲律宾的《法令第6957号（BOT法）》等.
二是不专门立法,但以现行法律加以规范,采用政策+指南的方式进行管理,同时有全国性的机构对PPP的政策、方针给予全面、权威的控制与解释,并对PPP模式的推广与执行提供全面支持,法律体系完善的发达国家和地区多采用这一模式.如法国的PPP模式直接适用法国行政法中的公共特许工程法律制度,英国、澳大利亚、中国香港等都有专门的PPP中心负责统筹管理PPP项目.
在我国,社会资本在基础设施领域的投资可以追溯到20世纪80年代.沙角B电厂被认为是我国第一个BOT项目.原外经贸部于1995年1月颁布了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》,这是我国第一份部委级相关的管理规定.此后,为满足发展需求,基础设施投资在中国经历了两次热潮,期间政府也颁布了许多相关政府管理文件,给人重复和无所适从之感.
分析PPP政府管理在中国的历史演进,可以发现除了从外资到内资的转变,最显著的还有适用范围和概念内涵的扩大.政府不再局限于外商投资BOT的狭义概念,而是以市政公用领域的特许经营模式来调整包括BOT模式在内的广义PPP项目.但是,我国目前关于PPP的法规政策还是局限于地方政府或部委层面,层次较低且杂乱,虽然在一定程度上为PPP的发展提供了法规依据,但远未达到完善的程度,尤其是随着基础设施的蓬勃发展和特许经营模式的推广,日益显示出其缺陷与疏漏：
（1）PPP项目的法律关系非常复杂,各个环节都会涉及许多领域的法律问题,很多方面在上述相关的规章政策中没有统一规定.
（2）PPP的特殊性决定了要对项目公司、招投标、税收等问题做出特别的法律规定,这就意味着PPP立法与一般法必然存在一些冲突,而从法律渊源角度来说,各部委制定的规章、政策法律效力较低,因此采用部委下“通知”、“政策”的方式来规范,往往被外商归结为政治风险.
（3）国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定,只能适用于一部分行业,且都是从自身管理的角度出发的.这些法规文件各自为政,很多时候不能相互衔接,缺乏全局性和系统性.
（4）我国各种规定对PPP类项目的称呼比较混乱,包括“政府与社会资本合作”、“政府购买服务”、“BOT”、“特许经营”、“法人招标”等,也有的称作“外商投资特许权项目”、“经营权转让项目”,在事实上构成了此类项目在我国发展的法律障碍.
（5）各地方政府颁布的规章之间也存在较大的差别,对中央的法律法规构成了挑战和威胁,导致国内制度不统一和不公平的现象.
PPP模式的成功依赖于公私部门之间的长期合作,政府法规政策的稳定性、透明度是保障健康合作关系的基础.制定针对PPP的高位阶的统一立法,建立全国性的PPP机构很有必要.
国内外PPP项目的政府管理机制比较
项目选择和私营机构选择
PPP项目的选择方法基于物有所值（Value for Money,VFM）的理念,即采用PPP模式比传统政府投资模式有更佳价值,如效率提高,操作上主要有PSC法和竞争性投标法两种方法.
目前,英国、加拿大、德国、澳大利亚、日本、荷兰、南非、中国台湾地区和中国香港地区等都是基于PSC法来考察VFM.PSC法的基本原理是对用PPP模式和传统模式的全寿命期成本（PSC）进行比较,如果一个PPP方案的成本（投标价）低于用传统模式的成本（当然要考虑风险转移的价值）,就能够实现物有所值（见图1）.
美国、罗马尼亚、奥地利、比利时、新加坡等国家则是采取竞争性投标法来实现VFM的.我国采取的是传统模式项目的评估方法（可行性研究和招投标等）,到目前为止没有任何法规政策提出过物有所值的概念和定量计算物有所值的方法.物有所值评估体系的缺失以及对PPP项目适用类型的理解不清直接导致我国应用PPP模式的盲目性,这也是很多PPP项目失败的重要原因.
然而PSC法计算复杂,重视定量化工具,建立难度大,特别是在项目前期,因缺乏真实准确的数据,投资、折现率、风险分担等方面的假设很重要；此外,仅仅比较PSC与投标价似乎过于单一.建议我国在现有竞争性招标方法的基础上：
（1）政府加强与专业咨询机构的合作,为PPP项目的VFM评价提供智力支持.
（2）建立PPP数据库和信息平台,为将来类似项目的评估提供基础资料,实现国家或区域内PPP采购的标准化,共享最佳实践经验,促进市场竞争.
（3）明确规定私营机构的选择标准和选择过程.
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参考文献：
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