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中央本级一年近3万亿元支出中,项目支出占半壁江山,如何规范是这一轮预算管理改革的重要内容.
6月底,财政部发布《关于进一步完善中央部门项目支出预算管理的通知》（以下简称《通知》）,针对中央部门项目支出预算提出了更为严格的管理规定.
中央本级一年近3万亿元支出中,项目支出占半壁江山,如何规范是这一轮预算管理改革的重要内容.
财政部强化中央部门项目支出预算的管理,从2015年就已起步,出台了加强和改进中央部门项目支出预算管理工作实施方案,2016年开始对一部分中央部门项目支出开展绩效评价.
“但这些举措的步伐仍然较小.”中国社会科学院财经战略研究院研究员张斌说.6月下旬,《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（以下简称《报告》）指出,中央部门项目支出预算评审覆盖面小,2016年财政部对中央部门的2048个项目做了追加预算,总计2381.21亿元,但其中只有涉及203.48亿元的661个项目进行了评审.
张斌认为,《通知》大幅扩大了中央项目支出预算的审计规模,财政部还把各个部门预算支出的审计结果与未来预算规模挂钩,为中央项目支出带上紧箍咒,实为预算改革的提速之举.
两个关键词
财政部此时发布《通知》,虽然是预算改革的一个必然环节,但其背后是不无紧张的财政收支局面,让财政部不得不在节约支出上出狠招.
7月14日,财政部发布2017年上半年财政收支数据.数据显示,1至6月我国一般公共预算收入同比增长9.8%,一般公共预算支出同比增长15.8%,收支增速相差6个百分点.而2016年全年二者差距仅1.9个百分点.
“今年上半年的财政收入势头还不错,比去年增加了5.3个点,但支出增长更快,提高了9.4个点.”张斌说,“可以说缓解现在的收支矛盾,不考虑扩大赤字,就要从支出上下功夫.”
在业内人士看来,在收支紧张的节骨眼上,各个部门的财政支出管理离严格“二字”还有相当距离.中国财政科学研究院院长刘尚希对记者表示,预算改革虽然已经推进了好几年,但支出碎片化的问题尚待根本改变.
“财政之外的很多部门都对财政资金有分配权,实际上是准预算机构.”刘尚希说,比如基建、教育、科技等领域都存在这样的现象,财政缺乏足够的管控力,更多的只是“会计”和“出纳”.
这一现象下沉到地方,则导致财政厅局对当地项目支出更是缺乏话语权.“我们对政府投资的建设项目进行审减,给财政省下不少钱,却会遭到非议,其他部门认为项目都是通过公开招标定价的,政府部门和项目乙方都没意见,财政拨钱就是了.”某地级市财政局人士介绍说.
在这种环境下,财政对项目支出预算进行评审的范围比较小,很多项目预算偏高,“长期下来,会造成大量的财政资金沉淀.”上述财政局人士说.
正因此,财政部预算司副司长王克冰日前在“中国预算绩效管理论坛（2017）”上表示,在财政收入进入中低速增长的阶段,改革应该转向政府內部,通过绩效评价挖掘潜力,节约财政资金,提高资金的使用效率.
“三公”经费等基础支出已基本公开透明,控支出的重点自然就落在项目支出上.
正是在这样的思路下,财政部此次发布《通知》,重点突出了两个关键词：扩围与容忍度.
扩围就是将扩大中央部门项目预算评审范围,对于存量项目,要求2017年开展预算评审的项目支出数额,占项目支出总额的比例要达到50%以上.而对于新申报的项目,则应评尽评.
“容忍度”则提出了更为严格的底线要求.《通知》指出,财政部开展的项目预算评审,整体审减率不能超出10%,也就是部门自身申报的支出预算数额,不能高出财政部审计核准数额的10%.超出这一比例,财政部将压减该部门下一年度预算,并扣减三年支出规划额度.
更多改革在路上在控支出的紧迫形势下,更多支出预算改革在路上.
据记者了解,在控支出的紧迫形势下,更多支出预算改革正在路上.
比如支出预算的绩效考核,就是下一步改革重点.2016年财政部实现了中央部门项目支出绩效目标管理的全覆盖,但考核线条仍待细化.上述《报告》提到,2016年财政部对中央节能支出等上年执行率不足30%的6个项目,仍安排了预算27.45亿元人民币、执行率仍不足30%,其中2个项目预算连续两年未执行.
“这就是绩效和支出预算没能挂钩的问题.”中央财经大学教授王雍君对记者说,由于可能做好的支出预算最后完不成,没出应有的成绩,无法向公众交代,也就导致中央部门的项目预算公开,远远落后于“三公”经费等基本支出的预算公开.2017年,政府部门预算公开首次纳入了重点项目,但数量十分有限,仅有科技部、教育部、环保部等10个部门公开了10个重点项目的信息.
据记者了解,今明两年则将不断细化考核指标,包括项目产出的数量、质量、时效、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响以及服务对象满意度等一系列指标.
此外,财政部可能还将硬化预算约束,也就是除救灾等应急支出外,不对项目追加当年支出,如果必须出台一些政策增加了项目支出,尽量纳入下一年度的预算里,就算是某个部门的某个项目必须当年追加支出,也是这个部门自己内部通过调整支出结构来解决.
更为根本性的改革思路也在酝酿之中.刘尚希表示,直接改变支出预算分配权分散的现状,难度较大.如果想让地方实现财政部门的权力强化,就需要在中央层面提高财政资金的决策层次.上行下效,地方上的财政部门才能提高地位.
“所以,我们认为需要提升实际预算编制部门的层次.”刘尚希说.世界上不少国家的预算编制层次都高于财政部门,例如美国总统预算办公室每年都会公布年度施政大纲,作为预算编制的基础.
“我国目前预算编制职能属于国务院,实际负责编制部门是财政部,政府政策的梳理和部门的协调多靠财政部,分配决策层次较低,导致部门协调难度大,效果不佳.”刘尚希说,因此,中长期要完善体制,要么政府统一出台权威和详细的年度施政大纲,作为预算分配和编制的指引;或者,在目前设置部门基础上,成立统一的预算分配决策委员会,共同负责预算资金分配决策,保障信息畅通,健全决策机制.
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参考文献：
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