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政府和社会资本合作（PPP）指政府和社会资本以合作协议的方式提供公共产品和服务的行为.和传统的政府采购直接提供公共物品和市场机制提供相比,PPP模式能够优化资源配置、控制项目建设运营的成本,减轻政府财政支出压力,发挥政府资金杠杆作用,有效提升公共物品供给效率、质量和服务水平.推广运用PPP模式,是党 、国务院推进大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”的重大决策部署,是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措.
山东省委、省政府对推广运用PPP模式高度重视,省级层面出台了系列支持政策措施,各级各有关部门积极探索、主动作为,加大工作推进力度,全省PPP工作成效显著.截至2016年底,全省（不含青岛市）储备并纳入全国PPP综合信息平台的基础设施和公共服务项目个数和概算投资额均居全国第二位,签约落地进入执行阶段项目数居全国第一位,一批项目建成并投入运营.各级各部门在探索实践中形成了一些行之有效的经验做法.工作中,相关部门强化了规范管理,出台《创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》和《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,财政部门制定了物有所值评价和财政承受能力论证指引及报告模板、操作指南、合同指南、业务操作手册等制度规范,形成了涵盖PPP全生命周期的管理制度.多数市县设立了专门管理机构.发改、财政建立起覆盖省、市、县 的项目库.强化了试点示范.4个项目入选财政部第二批示范项目,47个项目入选全国第三批示范项目,72个项目纳入国家发改委项目库.荣成市、武城县、郓城县列入国家县城深化基础设施投融资体制改革试点县,涌现出“宁阳模式”“禹城经验”等示范典型.强化了项目落地.设立总规模1200亿元的PPP发展基金.制定PPP项目奖补政策,由省级预算连续两年分别安排1亿元,对PPP工作先进地区和项目给予奖补.争取国家发改委安排 预算内投资用于PPP项目前期工作經费和试点县市政基础设施项目建设.
一、存在的主要问题和制约因素
各地普遍反映,工作推进中面临着PPP法律法规不健全、融资难融资贵、配套政策不完善、专业机构和人才缺乏等诸多问题,不同程序制约着PPP工作的持续健康规范发展.反映较为集中的问题还有：
一是对PPP认识和理解有偏差.一些地方在推广PPP模式时,过分强调资金问题,仅将其作为一种融资手段,背离了PPP模式的本意.有的推动PPP项目急切,不管项目适不适合都往PPP的篮子里装,存在用“保底承诺、到期回购、明股实债”等方式吸引社会资本的“伪PPP”项目,长远看增加了政府债务.
二是重大基础设施领域PPP项目少.从调研情况看,尽管我省入库项目数量多、总投资规模大,但从项目分布区域看,大多集中在市县层级；从项目体量看,单个投资额度偏小,以第三批示范项目为例,我省入选项目多数在3亿元至10亿元,最大的57亿元,平均体量12亿元,远低于排名二、三位的云南、河北43亿、55亿的平均体量；从项目分布领域看,多集中在市政工程、保障性住房、生态环保、教育、文化、医疗、养老等公共服务领域,在省级层面以及城市轨道交通、高速公路、机场、地下综合管廊、重大水利建设等重大基础设施领域,还缺少具有较强示范带动效应的重大项目.主要原因有：一些体量大的项目,大多数民营资本干不了；一些营利前景好的项目,要么不对民营资本开放,要么地方国企垄断了；还有一些项目建设紧迫,等不起走PPP程序从策划到落地近1年的时间.
三是民营资本进入隐形障碍多.不少民营企业反映,相对国企而言,民企参和PPP项目依然存在一些隐形障碍,想参和优质PPP项目难度更大.主要原因：在当前社会信用体系、容错纠错机制尚不健全的形势下,一些地方考虑减少失败风险、避免国有资产流失等原因,在筛选社会资本时往往会优先考虑国企或民营上市公司,并在一些项目方案设计中通过设置排他性条款自动过滤民企.同时,考虑到配套激励政策不明朗、担忧政府政策变更、换届不兑现承诺等因素,民营企业观望者多.
四是项目运作管理机制不清晰.目前财政部和国家发改委都在推进PPP工作,并分别建立了各自的管理体系.2016年7月7日国务院常务会议厘清了各部门职责,明确由发改委牵头做好传统基础设施领域PPP有关工作,财政部牵头做好公共服务领域PPP工作.但两部门通知中,公共服务和基础设施均覆盖能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、市政工程七大领域,且存在较大权责重叠.尽管我省发改、财政密切配合、通力协作,但目前推进过程中职责不够明确、要求不尽一致、工作合力不强的问题依然存在.部分地区虽探索建立了部门联动机制,但统筹协调不够,项目论证不充分、“重复审批”等问题还较为突出,大大延长了项目谈判时间、增加了交易成本,也为项目后期建设运营埋下隐患.
五是融资渠道不畅通.由于PPP项目公司成立时间短、经营业绩有限、有效资产抵押物少、成长过程中不确定因素多,以项目未来收益和资产为担保进行“有限追索”的融资方式,在实际操作中很难被金融机构接受,贷审程序比较复杂,融资难度很大.以某市一个教育类PPP项目为例,该项目申请贷款时,银行要求提供土地和校舍抵押、收费权质押、股权质押、双方股东无限连带责任担保、自然人股东及家人无限连带责任担保在内的几乎所有可用的增信方式.有的金融机构还要求出具相关的“人大决议”和财政“承诺函”,要求将PPP项目还款来源列入中长期财政预算.
六是各地统一划定10%的财政支出红线不实事求是.财政部对财政可承受能力进行量化控制,规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”.这一比例对规范地方投资行为、控制财政风险作用明显,但对于建设一些规模大、标准高的基础设施和公共服务项目有时也过于僵化.部分市县反映,各地对PPP模式的需求程度不一样,统一划定这一比例可能造成新的不公.一些财政困难县对采取PPP模式“补短板”的需求迫切,而受10%比例限制,难以满足实际需要.而财政富裕县传统基础设施和公共服务项目建设需求已趋饱和,却能拿出更多财力投入建设,发展优势进一步扩大,可能使富者愈富、穷者愈穷,不利于区域均衡发展.
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参考文献：
1、 政府和社会资本合作（PPP）模式会计核算 摘要：政府和社会资本合作（PPP）模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的。
2、 关于地方推广政府和社会资本合作（PPP）模式实践和 摘要：2014年以来，财政部牵头主导力推PPP模式。各地建机制、推项目，PPP工作初步形成了良好的发展态势，是各界都十分关心的问题。文章结合江苏。
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6、 政府和社会资本合作（PPP）问题 摘 要：本文主要分析在西方发达国家基础设施建设中采用的政府和社会资本合作模式，在一定程度上可以推动政府购买服务，促进企业的发展，使政府的职能更加。