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截至2016年9月,重庆市梁平县在实施农民退还承包地试点中,已有101户农民自愿退出297.47亩承包地.事实上,“退地”受到了部分农民的欢迎,他们已经不再以农业为生,并已具备非农化生活的能力.梁平县为此建章立制,尽力维护好“退地”农民利益、利用好退出的土地,但这项试点呼唤更多的顶层设计.
从“流转”到“退地”,支持农业转移人口市民化
2014年11月, 、国务院 印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,提出“土地流转和适度规模经营,是发展现代农业的必由之路等应积极稳妥地推进”.
这一判断,已经被包括重庆市梁平县在内的众多地区的实践证明是正确的.就在梁平县的众多农户断言种田没有“钱途”的同时,其他开展适度规模经营的人,却在政府的奖励和扶持下,引入社会化服务,奔向光明“钱途”.
“大家都说种粮食不挣钱,刚开始我也觉得没搞头.”30岁出头的梁平县屏锦镇万年村村民张良甫说.去年,他在万年村流转了200多亩稻田种水稻,赚了10多万元,还娶了媳妇,其成功“逆袭”的最关键因素,正是适度规模经营.
从长远看,推动农业从传统农户分散经营向集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型经营体系转变,是我国建设现代化农业强国的必由之路.可是,正如《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》所指出的那样,我国农村人口过多、农业水土资源紧缺,在城乡二元体制下,土地规模经营难以推行,传统生产方式难以改变,这是“三农”问题的根源.我国人均占有耕地面积仅0.1公顷,农户户均土地经营规模约0.6公顷,远远达不到农业规模化经营的门槛.
那么,要实现适度规模经营土地,势必需要对分散的农村土地进行集中.此前,集中土地的主要办法是“流转”,这种方式现已较为成熟,在全国推行；而梁平等地的“退地”则属于新生事物,仍在小心翼翼地“在河里摸石头”.
“流转”和“退出”,都涉及农民承包地经营权的转移,但后者显然走得更远.如果说,土地“流转”时,接盘者类似于“租”；那么,农民“退地”后,接盘者则更接近于“买”,从而更有胆量和底气加大投入,走向严格意义上的现代农业.
2015年8月,国务院 发布《关于加快转变农业发展方式的意见》,在“推进多种形式的农业适度规模经营”一条中明确指出,在坚持农村土地集体所有和充分尊重农民意愿的基础上,在农村改革试验区稳妥开展农户承包地有偿退出试点,引导有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户,自愿退出土地承包经营权.
2016年1月22日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,部署深入推进以人为核心的新型城镇化.会议指出,城镇化是中国发展最大的潜力所在.会议确定的4大举措中,包含有“放宽农业转移人口落户条件,探索进城落户农民对土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的依法自愿有偿退出机制”的内容.
梁平县正是前期探索“土地承包经营权退出试点”的3个地区之一.
2016年8月5日,《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》公布,其中要求：逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制,积极引导和支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益.
2016年8月29日,农业部、民政部、中国保监会又联合批复了9个地区开展试点.
梁平县前期的“退地”探索显示,稳慎推行“退地”,能够实现促进农业增效农民增收,并加速发展新型城镇化、工业化.
截至2016年8月,梁平县已有101户农民自愿“退地”297.47亩,引进经营主体6个,实现梁平柚、设施果蔬、高档冷水鱼、莲藕等适度规模经营,增加了农业效益、集体经济收入和农民财产性收入.蟠龙镇义和村1组,因此获得13.79万元集体收益；合兴镇原花园1社,农民2015年人均分红900多元.
农业转移人口退出承包地,变现其土地财产权,增加了进城资本,也能为工业生产提供稳定的人力资源,加速发展新型城镇化、工业化.
梁平县初步探索形成了“发包方有退出通道、退出方有退出意愿、承接方有用地需求、政府有政策支持配套”的“多方联动、退用结合”的多元化退地模式,可以满足部分地方及农户的差异化“退地”需求,让复杂敏感的“退地”变得规范有序、风险可控,是一项多方共赢、符合实际的有益探索.
上亿农民“市民化”,回避不了“退地”问题
从长远来看,未来将会有越来越多的农民离开土地变成市民,如果没有“退地”的正当通道,或许会有更多土地被撂荒.从这个层面看,梁平县的探索意义深远.未来,在“中国城镇化的核心就是农民市民化”的语境里,越来越多“市民化”的农民将难以回避“退地”的问题.是否允许“退地”、如何有序“退地”,需要相关部门更多的关注和研究.
据官方数据显示,1978年,我国城镇常住人口为1.7亿人,2015年达到7.7亿.城镇化率从1978年的17.9%,提升到2015年的56.1%.城镇化的快速推进,吸纳了大量农村劳动力转移就业,推动了国民经济持续快速发展,带来了社会结构深刻变革,促进了城乡居民生活水平全面提升.
但是,我国的户籍人口城镇化率,远低于常住人口城镇化率,2015年两者相差16.2个百分点.其中的主要原因,在于城乡二元结构.以前农村人口是农业人口,在城里居住的人口就是城镇人口.在“打工”浪潮中,农村人口蜂拥进入城市打工置业,虽然生产生活在城市,但是户口并没有变过来,从而形成了这种数据上的差异.
目前,在城市里生活的农民工及其家人,构成了一个以亿为单位的庞大人群.这些过着“两栖”生活的“城市人口”,并没有获得城镇的户口.要进一步提高中国城镇化的质量,尤其要加快农民工的市民化,这在官方和民间都早已达成共识.
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参考文献：
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