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摘 要：依据1993～2012年中国分税制改革以来的全国年度数据,考量可能影响地方政府推进城镇化投融资行为的变量.结果显示：晋升激励、财政分权激励和工业化驱动和土地城镇化投融资规模存在显著的正相关性,而私人产权保护水平则和之存在显著的负相关性.结果表明,基于赶超战略的非均衡发展模式是形成以上制度安排的深层次原因,是实现土地和人口城镇化的均衡发展、城乡和工农业部门统筹发展的关键.
关键词： 城镇化；投融资；地方政府；赶超战略
中图分类号：F293 文献标识码： A 文章编号：1003-7217（2014）04-0111-06
一、引言和文献综述
美、日、英等发达国家的城镇化历史表明,城镇化率达到50%后,城市病等各类社会矛盾也将集中爆发.而中国城镇人口在2011年就已占总人口的51.27%,广大农民工难以融入城市生活和定居,二元的城市社会结构不利于社会稳定[1].所谓“土地城镇化”主要是指土地特别是农地用途的非农化、权属的国有化[2].邓大才（2013）将“人口城镇化”细分为身体城镇化、身份城镇化、生活城镇化三种模式和阶段,指出受制于城乡二元户籍制度,在城镇工作和生活的1.59亿农民工,其身份、权利和归宿仍在农村,无法享受城镇的社保等福利,多数停留在低水平的身体城镇化和身份城镇化阶段[3].以上问题反映到城镇化投融资领域,集中体现为人口城镇化严重滞后于土地城镇化,中国多年来的高速城镇化建立在较低的城镇化质量和水平之上[4].
发达国家的城镇化进程大多由市场主导[5],但中国却属于“行政主导型”,城镇化投融资受到行政力量和政策制度的深刻影响,资源配置主要依赖行政手段特别是地方政府的推动[6].因此,本文采用1993～2012年中国分税制改革以来的全国年度数据作为样本,以晋升机制、财政分税体制、法治水平等可能影响地方政府及其官员开展城镇化投融资行为的因素为变量,开展实证研究.
(一)城镇化投资的晋升激励
研究表明,官员效用函数中的许多项目都直接和预算规模相关,因此,官员追求的目标通常不是公共利益,也不是效率,而是任期内预算规模的最大化[7],而更大规模的预算必然需要更多的投资来支撑,这在源头上导致官员存在进行大规模公共投资的倾向.更为直接的激励是,自上世纪80 年代初以来,中国地方官员的选拔和提升的标准,由过去的纯政治指标演变为经济绩效指标, 尤其是地方国民生产总值（GDP）增速[8]和上缴 的财税收入[9].地方官员晋升和地方经济绩效显著关联,他们热衷于GDP等相关经济指标的排名[10],使用资源密集型,也即投入大、规模大、难度大的“政绩工程”来发出信号,以得到上级的注意和认可[11].而各类路、水、管、网、电等市政基础设施项目单体投资巨大,对GDP拉动作用强,是典型的政绩工程[12].
地方官员的晋升几率不但取决于所辖区域的经济指标,还受制于其他官员所辖区域的经济指标情况,必须在众多地方官员参和的晋升锦标赛中取胜方能提高晋升几率[13],这势必加剧地方政府的土地城镇化投资冲动,以产业园区为代表的大型城建类基础设施建设在各地大规模铺开,人口城镇化却大多被忽视.
(二)财税分成激励下的城镇化融资
地方政府在以产业园区等基础设施项目为载体大搞政绩工程、快速推进城镇化的同时,却不得不面对有限的预算收入.自1994年分税制改革以来,政府财力日益向 集中,作为主要税种的增值税75%留在 ,2002年以来又将地方税种中增长较快的所得税改为 、地方共享[14].地方财政收入在总财政收入中的比重由1993年的接近80%迅速下降到1994年的45%左右, 此后十年间一直在此水平徘徊,但地方财政的支出比重却长期维持在70%左右[15].财力上收,事权留置,且层层下放,造成地方政府的财权和事权不对称,地方财政入不敷出,地方财政自给率（地方财政收入/地方财政支出）大幅下降,自给能力下降[16]
为弥补财权、事权不匹配带来的巨大财政缺口,并满足大规模城镇化投资的需求,地方政府逐步形成了预算内靠城市扩张带来的产业税收效应,预算外靠土地出让和税费收入特别是土地抵押融资收入的“土地财政”模式[17].巴曙松等（2011）的研究数据显示,2010年地方财政收入中土地出让金占28%,接近三成[18].此外,中国政府为应对次贷危机引发的全球经济危机而推出的“4万亿经济刺激计划”,对地方政府提出了配套资金的硬性要求,进一步激发了地方政府的城镇化投资冲动.面对过于超前并且集中的大规模城镇化投资,举债投资成为地方政府的唯一选择,土地抵押融资至关重要[19].
(三)土地财政视角下的农地产权、失地农民问题
土地财政主要依赖低价征地,而后者又以农地产权的模糊性为前提.村集体是集体农地名义上的所有权人,而农户却基于承包而享有实际的经营权,但对于拥有农地征收征用权、地性和用途变更权、农地权属确认权的地方政府而言,尽管其不享有任何名义上的产权,却在实质上主导着农地产权配置[20].地方政府藉此大量征占农地转为建设用地,并经由其垄断的土地市场获取农地产权流转的剪刀差,这使得农地利用在整体上朝着短期化、非农化方向发展[21].基于通货膨胀、就业缺乏竞争力、城市生活成本较高、信息相对闭塞等因素,大部分失地农民及其家庭成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无人员”[22].各级地方大力推进“土地城镇化”,而忽视失地农民和城市务工人员的“人口城镇化”,在农民土地被城镇化的同时,农民及其家属却未被城镇化[23],城镇化在很大程度上被异化为“造城运动”.农民、农业和农村经济的长远利益总体上让位和服务于工业化、城镇化[24].
总之,以土地财政为基本特征的城镇化投融资受到多种因素的激励和约束,这种作用在中国经济增长方式由外需带动向政府投资拉动转变后尤为显著,在实现中国经济增长奇迹的同时,也带来城乡发展不均衡、人口城镇化过度滞后于土地城镇化和工业化[25]等问题.
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参考文献：
1、 安徽省人口城镇化率预测 [摘要]城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是经济社会现代化的重要标志。非线性饱和状态是人口城镇化率增长过程的特点，结合灰色Verhulst模型。
2、 我国农村人口城镇化问题分析 摘 要：目前，在我国进行城镇化的过程中农村剩余劳动力转移存在着“转而不移”的情况。通过分析为何农村人口表面上城镇化了但是却没有从根本上城镇化的主。
3、 城镇化进程中农民土地权利状态分析 摘 要：城镇化是中国现代化的必由之路，但在发展的同时会忽视农民个体的权益保障。故通过实地调研方式探求农民在土地流转中权益得损。关键词：城镇化；。
4、 人口城镇化、城乡收入差距和居民消费需求 摘要：城镇化成为增加居民消费需求的潜力所在。本文在现有研究的基础上深入分析人口城镇化影响消费需求的理论机制，并在该机制的基础上利用1995～20。
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6、 新型城镇化下城市新区土地储备 摘要：城市新区是新型城镇化推进的重要空间载体，探讨其土地储备创新发展路径，实现土地利用价值最大化，对于促进城市可持续发展具有重要意义。首先剖析土。