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[作者简介]牛继承,武汉大学中国边界与海洋研究院博士研究生,中国人民武装警察部队学院副教授.
摘 要：申根制度是欧盟边境管理制度的核心内容.欧盟边境管理从制度设计到运转都是服从于欧盟自由、安全和公正区域建设的需要,当前,欧盟正在深化一体化边境管理.借鉴欧盟边境管理的理念、方式,有益于我国边境管理制度的完善和发展.
关键词：申根制度 边界 边境管理
中图分类号：DF932 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2013）05-0130-10
英语中常用“Border”一词来指边境,该词来源于拉丁语“Bordatura”,意思是国家的界限.领土是边境的载体.没有领土,边境无从谈起.①一般认为,边境是指主权国家边界线两边的一定区域.②边境管理是指对边境地区的管理和人员出入境管理.③国外有学者认为,边境管理（Border management）是指在法定口岸的边防检查（Border check）以及在法定口岸之间的边境监管（Border surveillance）.④ 1995年3月26日,7个申根成员国（5个申根原始缔约国加上葡萄牙、西班牙）之间的边境检查正式取消,申根区（The Schengen Area）正式开始运转,这成为边境管理历史上最具划时代意义的重大事件.
一、欧盟边境管理制度的法律基础
一般来讲,主权国家是边境管理活动的主体.作为一个国际组织,欧洲联盟能否作为边境管理活动的主体存有疑问.在欧共体以及后来的欧洲联盟框架内,成员国间签订的条约即基本立法成为欧盟边境管理活动的主要法律基础.这部分立法主要分成三类,一是综合型基本立法,二是专门型立法,三是欧盟自身颁布的法令.
(一)综合型基本立法
综合型基本立法是欧盟边境管理法律的核心内容,此类条约主要包括1957年的《欧共体条约》、1986年的《单一欧洲法令》和1993年的《马斯特里赫特条约》以及2009年的《里斯本条约》等历次修改的欧盟基本条约.⑤一般认为,欧共体机构当时取消内部边界的法律依据应是《欧共体条约》第8A条款,在罗马条约中并没有明确提及“取消边境管理”,然而,在条约的逻辑结构中却假定边界分割了市场,进而提出通过在成员国之间消除商品、人员、服务与资本的障碍而构建内部市场.⑥该条款暗示了将取消成员国间的边境管理,这应当是欧共体进行边境管理制度改革的理论原点.但是,条约中没有规定详细的执行计划,似乎所有的一切都应归结于申根5国的强力推进.在随后的欧盟条约修改过程中,这一基本理论判断始终被欧共体、欧盟所坚持.
(二)专门型立法
这类条约专门就人员自由流动、签证、边境检查、边境监管等关于边境管理问题进行立法,该类条约通常是在欧共体或欧盟框架外生长,而最终被吸纳入欧盟法律框架内.所以,从严格意义上讲,专门型立法是后来才成为欧盟法律的.专门型立法内容主要包括1985年《申根协定》、1990年《实施1985年申根协定的公约》和建立进一步警务和司法合作的《普鲁姆条约》（The Treaty Of Prüm）等.此类条约通过成员国间合作的方式推动了欧盟边境管理制度的构建,根据欧洲联盟的建设目标,上述条约规定的内容先后全部或部分地并入了欧盟条约框架当中,成为欧盟法律体系的一部分.自《阿姆斯特丹条约》开始,欧盟提出要建立一个“自由、安全与公正的内部区域”,这里 “自由”的特定含义就是指实现跨内部边境的自由流动,而“安全”就是特指抑制跨境犯罪对欧盟成员国的危害,包含加强外部边境管理的含义.⑦欧盟需要建立自己的边境管理制度来实现这一目标.
(三)欧盟的法令
《里斯本条约》第288条规定,经欧盟委员会提议,理事会和欧洲议会依据普通立法程序,可以制定条例、指令、决定等具有普遍约束力的欧盟法令.就边境管理问题而言,这部分立法内容主要是指关于“边境检查、避难与移民政策”方面的内容.⑧欧盟涉及边境管理活动的次级立法数量较多,其中具有代表性的包括2006年规定欧盟边境管理制度的《申根边境法令》（Schengen Borders Code）,⑨另外还以意见、建议和信息通报等其他方式通过了对欧盟边境管理有意义的指导文件.其中,2006年11月9日颁布的《边境管理实用手册》（Practical Handbook for Border Guards）是一项比较重要的边境管理实践操作的指导手册,主要内容涉及边境检查中人员、证件的处理规则.2008年2月13日,欧盟委员会向欧洲议会、理事会、欧洲经济理事会和地区委员会发布关于欧盟边境管理政策进一步发展方向的信息通报,⑩内容涉及欧盟边境管理发展的整体性指导方针.值得注意的是,欧盟法院的先行裁决、判例对联盟法令起到了非常重要的解释、补充和完善的作用.
至此,欧盟边境管理制度具备了生长的法律基础,在欧盟法律框架内,边境管理制度成为服务欧共体统一大市场、保证联盟健康发展的重要组成部分.当然,欧盟还不具备国家的特征,它没有能力保卫其“领土”,也不拥有对合法暴力的垄断权.欧盟因其特殊性质而超越了一般的国际组织的地位,但欧盟不是一个国家或超国家,无论共同体体系的发展在“国际法律秩序的中央集权化进程”中的阶段如何,无疑它没有跨越“国家门槛”.欧盟的边境管理制度是一个特殊国际组织的边境管理制度,与欧盟的特殊性一样,欧盟的边境管理制度也具有其自身的特殊性质.欧盟与其邻国间的边境管理模式则是合作边境模式,这种模式较好地解决了边界困境,促进了边境地区的稳定、发展与繁荣.
二、欧盟边境管理制度的实践与理论分析
(一)申根制度的发展现状
1.申根制度在欧共体框架外生长
由于缺少良好的政治计划和相关机构,欧盟出现了两种并行且具有竞争关系的方式来建设申根区,一个是政府间的方式,另一个是共同体的方式.共同体方式由于需要全体一致才能达成协议,所以进展不大.而申根区传统的政府间合作方式更易于被各国所接受,避免了超国家权力的政治管理和支配,也避免了欧共体法院的司法管辖,较好地解决了与国家主权的关系问题.
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