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高铁争夺战,实质是地方正常利益诉求的非制度化表达.对此,应正视社会的多元利益诉求,建立制度化利益表达机制,进而形成多方参与合作的治理格局.
【案例】
5月16日,四川省邻水县为城际铁路改道,上万名邻水民众手持横幅上街游行,要求规划中的“川渝铁路”由在广安设站改为在邻水设站,此后事件引发冲突,演化成件,60余名民警及群众受伤.这是近年来各地频发的高铁争夺战中,首次出现件,具有标志性意义.高铁争夺战轮番上演,值得高度关注.
【析因】
以高铁争夺为特征的四川邻水冲突事件,不同于以往的件.表面上看,四川邻水县冲突双方是当地民众和政府.实际上,地方政府与民众利益一致,双方是默契而非对抗,目标直指高铁规划决策者.
地方政府的民意筹码
至2015年初,中国高铁总长已达1.6万公里,为世界之最.由于高铁给地方带来明显经济效益,各地紧盯“高铁经济”,寄托地方政府、民众和官员的巨大期望.对地方政府而言,高铁意味着政府巨额投资,随之而来的是GDP增长,人流、物流、资金流、信息流的快速流动,沿线资源开发和产业转移.对当地民众而言,意味着更多就业机会,出行更为方便,土地房产潜在增值,生活也许因之改变.对地方官员来说,更容易满足GDP导向的地方政绩考核要求,也意味着更好的职位升迁,给地方留下良好的“政治经济遗产”.
因此,越来越多的地方政府,无论政府、民众和官员都已对高铁所能带来的巨大利益预期达成共识.在某种程度上,这种共识被注入了复杂的元素：生活的便利,潜在的收益,鲜亮的政绩,无上的荣光.
由此可见,高铁项目成为地方利益博弈的场域,政府利益、官员利益及民众利益在此交织、胶着及博弈,进而以“高铁争夺战”的形式呈现.毕竟,高铁站设在哪里,话语权掌握在部门和省级政府手上,各地为达到高铁设站于本地的目标,整合各种资源进入这个场域,希望影响高铁规划决策者的决定.一方面通过体制内常规渠道向上级游说,另一方面是借力管控下激荡的民意增加筹码.按理说,在中国特有的政治语境中,民众上街游行往往是极其敏感的.然而,在邻水的“高铁争夺战”中,呼吁市民“上街”的宣传俨然处于半公开的程度,地方政府不可能不知情,但并未强力禁止,而只是在当天提前部署警力防范失控.
官员要政绩,民众要实惠,目标一致使得官民处于同一阵营,体制内与体制外联合,向相邻城市施压,向省级政府乃至国家发改委、铁路总公司争取话语权.从事件发生地逻辑来看,“高铁争夺战”是地方政府参与高铁规划决策的民意筹码,政府对此是默许和间接支持的,官民在此结成某种意义上默契的利益联盟,但这种联盟也是有界限的.正如邻水件所显示的,当民间行动走向失控,突破“维稳”的底线时,地方政府面临过高风险,往往会选择强力压制.
公众利益表达渠道不畅
近年来,公民权利意识逐步觉醒,公民参与公共决策的愿望增强,利益表达需求强烈.“高铁争夺战”中可以看到：民众不再仅仅满足于决策结果的“被动接受”,而是积极参与到决策过程中“主动表达”,争取自己的话语权.无论是2009年沪昆高铁引起的湖南邵阳与娄底之争,还是2014年郑万高铁导致的河南邓州与新野的“兄弟反目”,抑或最近发生的四川邻水高铁争夺战所引致的件,恰恰是鲜活注脚.值得注意的是,这种政府默认民间发起的“高铁争夺”看似主动,其实它反映的恰恰是民众被排斥在公共决策之外的被动.
高铁规划线路与可能经过的城市民众生活息息相关,但高铁规划具有技术性和知识性强的特征,前期调研、规划论证、规划决定往往是由政府内部进行决策,民众被排斥在此过程之外,公众参与明显不充分.具体表现为：高铁规划决策过程的信息公开透明度不够、不及时；公众参与的制度化渠道缺乏；公众参与规划的方式陈旧和介入面狭窄,对高铁规划决策话语影响很小,导致高铁规划编制与审批易受行政长官及审批者意志左右,规划编制的公信度受到怀疑.
公众参与需要制度保障和长期的能力训练,当相应的支持条件都没法满足时,正常民意诉求在群体聚集的表达过程中往往容易失范乃至失控.邻水“高铁争夺战”最后发展成件,更凸显了民间行动的偶然性和不可控性.这种不可控,其实也在意料之中,没有制度化的表达渠道和长期参与能力的训练,利益表达很可能转向或转移,隐藏的矛盾和非相关诉求借此发酵、爆发而失序.因此,有学者认为,“高铁争夺战”调动了民间力量,或许能以民意的喷发扭转高铁线路设计,但受制于旧有的决策架构,它很脆弱,也无法为公共决策化开拓新方向.
政府投资决策体制滞后
高铁投资是政府重大公共决策,是典型的稀缺资源的权威性分配过程.高铁争夺战火热,表面看是民众对高铁的渴望,实际上,则是对公共资源配给的渴望.高铁建设必须要考虑科学布局、经济效益、地理条件和安全等因素,有相应的技术标准和经济效益考量.因此,高铁站点建设,不可能做到让沿线相关城市都满意.但如何减少意见分歧和避免悲剧性事件发生,需要政府依法、科学、包容及公正的决策.
频发高铁争夺战背后,应反思高铁规划决策.从各地高铁规划决策所引发的件来看,高铁规划决策最突出的问题是决策化程度偏低,进而影响投资决策科学化程度.主要表现在：一是决策的开放性够不够.高铁规划决策往往由设计单位、铁路总公司、省级政府及政府讨论进行,没有向社会开放集思广益,更没有充分的博弈；二是决策的先行态度不中立.决策“倾向性过于明显”,所谓的论证往往变成了“命题作文”,给领导意见贴上“科学”的标签；三是决策的程序不够完善.社会媒体、人大监督及公众参与程序、方式和时机不完善,影响社会力量参与的深度和广度,无法对行政权力进行有效监督,为“朝令夕改”留下了空间,给“争取”提供了机会.
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参考文献：
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