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政府和地方政府在负有偿还责任债务中所占比例分别为47.4%和52.6%等
债务清单亮相了！国家审计署2013年12月30日发布了全国政府性债务审计结果,数据显示,截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元,负有担保责任的债务29256.49亿元,可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元.
实有债务加上或有债务合计高达30万亿,超出预测高限.从结构上看, 政府和地方政府在负有偿还责任债务中所占比例分别为47.4%和52.6%.若将政府负有担保责任的债务按照19.13%、可能承担一定救助责任的债务按照14.64%的比率折算,政府需要偿付的债务大体在22万亿.
全国政府负有偿还责任债务的债务率为105.66%,对或有债务发生概率匡算后的总债务率为113.41%,低于国际参考标准.
审计结论是,债务风险总体可控,但有的地方也存在一定的风险隐患.
相对而言, 债务违约风险小,除了铁路总公司可能出现偿债困难外,其他债务风险可控.由于铁路建设具有战略意义,铁路改革也刚刚开始,因而 政府会确保铁路债务支付安全问题,而地方债务可能出现偿债困难.
地方政府债务存在的主要问题不少,主要是：
一,增长速度快,省市县 政府实有债务比2010年底增加38679.54亿元,近三年平均年增长率达20%,县级政府债务增长率更高达26.59%.
二,以银行贷款为主.银行贷款、BT、发行债券是政府负实有债务主要来源,其中银行贷款占比五成以上.
三,偿债期限短.债务集中在5年内偿还,不考虑2013年下半年偿债情况,未来两年为还债高峰期,2014年还债比例为21.89%,2015年和2016年分别占17.06%和11.58%.
四,对土地出让金依赖严重.截至2012年底,11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元,占省市县 政府实有债务余额的37.23%.
五、还债压力行业集中.
六、违规严重.
对地方债务问题的主要看法是,以融资平台为主体的债务在较短时间内进入偿还期,由于项目收益周期长,地方政府更多需要依靠土地出让金偿还债务.若爆发地方债务危机,实际就是银行业危机.
2014年或是风险集中释放的一年.除了到期债务比例较高外,经济环境也不利于偿债.在通货膨胀压力无法消解情况下,货币政策需要趋于中性.同时利率市场化提速,汇率改革和资本市场开放都在加速.如果这些改革产生叠加效应,再考虑美国退出QE可能,会导致流动性偏紧,利率水平走高.在这种资金供给环境下,不仅融资成本高,而且资金获取困难加大,这会考验地方政府偿债能力.县级政府债务增长规模快,其偿债能力更要经受考验.由于县级基础设施收益慢,继续依靠高地价来聚集偿债资金的能力也在下降,因而确保县级政府债务安全,可能是地方政府主要应对之策.另外,出现偿债困难的可能是经费补助事业单位和自收自支事业单位.这两种债务主体几乎没有盈利能力,需要财政补贴度日,这两块债务余额合计达到2万亿.
中国没有地方政府破产机制,因而为避免出现大规模支付危机,省一级政府需要通盘考虑市县乡政府债务安排. 政府出面直接消化地方债务的可能性不大,因为这会产生道德风险,进一步刺激地方政府举债,因而由 政府出面做出一系列制度和政策安排,是避免地方债务危机的现实方法.不久前召开的 经济工作会议也提出,把短期应对措施和长期制度建设结合起来,做好化解地方政府性债务风险各项工作.
目前地方债务主要焦点是如何避免出现短期违约,地方政府偿还债务的主要方式包括：预算安排、债务展期、出售资产.
其中预算安排中,财税改革是远水解不了近渴,短期主要还得依靠土地财政.37.23%的实有债务是靠土地出让收入做偿还担保的,因而继续出售土地,依然是满足在全口径预算内偿还债务的主要方式.这也要求,2014年的房价和土地价格需要保持稳定,否则会直接影响到地方债务偿还.如此看,无论是房地产调控政策,还是房地产税立法,都可能顾及地方债务风险.这样判断,即便2014年房价上涨势头得到遏制,也不会出现房价拐点.政府对房地产行业的基本政策依然和2013年一致,即抑制二手房交易,刺激新房投资和销售,帮助地方政府继续高价转让土地,获得偿债资金.
债务展期要靠资金池运作.债务安排不可能由银行直接进行,这会形成客观上的技术违约,同时融资平台更是主要融资主体,占债务构成40%.地方政府实际通过融资平台形成资金池,填补资金缺口,确保资金链完整.审计署的报告也透露出这一点,报告称,各地按照国务院要求,通过增加注册资本、注入优质资产、改制重组和完善法人治理结构等方式,提高融资平台公司的资产质量和偿债能力.提高融资能力的目的就是解决偿债问题,而平台融资也需要良好资金环境,这需要货币政策支持.
再有就是出售资产.目前地方债务形成大量基础设施基础,这部分资产拥有长期受益,但短期无法提供 流.因而,适当将竞争性行业和基础设施的优质资产公开出售,即可解决流动性不足问题.国有企业改革全面启动,可谓一箭双雕,既可以实现混合所有制,提高国企治理水平,也可以化解债务风险.2014年,地方国企重组或是资本市场热点.
就 政府而言,在货币环境方面需要加以配合.在金融改革加速条件下,避免债务危机是重要决策基础.因此,适度保持货币增速就是迫不得已的选择.考虑到外汇占款可能继续下降, 政府会把降低存款准备金率作为备选政策工具.
目前央行也存在两难选择.单纯靠公开市场操作解决不了流动性不足问题,而如果直接降准,则又担心再度推升物价预期.因此,2014年货币政策动态调整可能性较大.确保不发生债务危机,当是货币政策重中之重.
债务危机大规模爆发可能性不大,但债务的最后买单者仍然是纳税人.出售资产就是卖掉公共财产,如果增加印钞,则是收取通货膨胀税.而继续维持高房价,目的就是维持高地价,就是通过掠夺居民财富来获取土地转让收入,购房人实际成为政府债务的买单者.
熬过两年,地方债务危机基本可以化解.考虑到这种情况,三中全会提出的经济改革是做好基础性工作.维持短期经济稳定,比追求长期改革目标更现实.
从长期看,建立合理的地方政府举债制度,改变政绩观,削减事业单位,都是降低地方债务风险的重要举措.
（作者系本刊特约撰稿人）
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参考文献：
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