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10月12日,美国务院发表声明称,美将退出联合国教科文组织.随后以色列也宣布追随美国退出该组织.特朗普高举“美国优先”主张,对多边组织抱有敌意,这已是众所周知,他已陆续抛弃了《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）和关于气候变化的《巴黎协定》.教科文组织作为推进教育、科学和文化合作的“软机构”,此次不幸成为特朗普开刀的对象,立即成为吸引世界目光的热门议题.
美国退出并非新事
联合国教科文组织成立于1945年,现有195个成员国,作为联合国的重要机构,其宗旨是通过教育、科学和文化促进各国间的合作.我们最耳熟能详的“世界遗产”就是由该组织评选和公布的.但是该组织议程由于时常和政治沾边而引发争议,一些国家以退出的方式表达不满.早在1984年,美就曾因教科文组织“财务管理不善”、存在“反美偏见”而退出该组织,9.11事件后,美国又认为教科文组织可成为对抗极端主义的帮手,于2002年宣布重返组织.除了美国,南非也曾指责教科文组织出版物涉及种族问题,退出该组织长达近40年;英国、新加坡亦曾追随美国退出又重返.位于巴黎的联合国教科文组织总部.
近年来美国和教科文组织之间的嫌隙也早已不是新闻.早在2011年,教科文组织批准巴勒斯坦成为正式会员国,相当于变相承认了其国家身份,引发美国强烈反对,美国随即中止向该组织缴纳每年8000万美元的会费.因美国拖欠巨额会费,教科文组织于2013年11月宣布其已失去在大会的 权.至今美国已欠费5亿美元.今年5月,教科文组织在一份决议中将以色列称为“占领国”;7月,巴勒斯坦的希伯伦老城申报世界遗产成功,而该城位于以色列控制之下.以上种种均引发美以强烈不满,并激化了美以和教科文组织的矛盾,美国甚至认为该组织“专门和以色列对着干”.
值得注意的是,美国宣布退出之时,正值教科文组织新总干事选举进入白热化阶段的敏感时刻.近年来阿拉伯力量在教科文组织中稳步增长,参加新一轮总干事竞选的八位候选人中,有四位是阿拉伯人,此前呼声最高的是卡塔尔前 长卡瓦里,但他并非美以属意的人选.美国宣布退出教科文组织的第二天,即10月13日,正是新任总干事最后一轮竞选之日,最终法国前 长、拥有犹太血统的阿祖莱以微弱优势当选,而此前被视为大热门的卡塔尔候选人落选.很难说这一结果究竟在多大程度上受到了美以“退群”闹剧的影响.同时,美国在现任总干事博科娃即将卸任之际宣布退出,颇有向其 之意.来自保加利亚的博科娃从2009年开始担任总干事,正是在其任内,美国和该组织渐行渐远,直至水火不容.
教科文组织何去何从
近年来,教科文组织可谓内忧外患、步履维艰.一方面,教科文组织时常卷入政治争议,甚至一度被法新社称为“引发争议的文化守护者”.除巴以冲突外,一些成员利用该组织争夺文化遗产归属地,挑战竞争对手的国际合法性.如乌克兰指责俄罗斯通过该组织使其吞并克里米亚的行为合法化,塞尔维亚阻止科索沃成为会员国,美国指责叙利亚领导人巴沙尔的代表留在该组织人权委员会,等等.除了提出世界遗产、非物质遗产、文化多样性等概念,教科文组织还领导国际社会进行生物伦理、医学伦理、科技伦理等前瞻性领域的规则制订.最近教科文组织提出要制订互联网空间的伦理规则,也引起美国不满.
另一方面,该组织还面临着资金短缺的困难.美国每年拖欠的会费相当于该组织1/5 的财务预算,英国、日本也未按时交纳今年的会费.英国的理由是教科文组织“管理混乱”,日本则是因为中韩要联合申报慰安妇史料为世界记忆遗产.日本惯用拖欠会费的方式,试图对教科文组织有关项目施加影响,2015年南京大屠杀档案入选世界记忆遗产名录后,日本便拒缴会费.财务困难已严重影响教科文组织的正常运转.近六年来,教科文组织基本没有新招聘正式雇员,已被迫削减项目并利用自愿捐款弥补亏空.2017年该组织预算约为3.26亿美元,几乎只是2012年时的一半.
美国宣布退出后,其拖欠的会费必然无力追回,成为死账,教科文组织仍面临严峻的资金危机.在今后工作中,美国一些盟友可能会根据美国的态度从而选择不合作,该组织决议的执行力度恐怕也将遭到削弱.但这并不意味着教科文组织已彻底失去希望.一是新任总干事阿祖莱有望扛起改革大旗,带领组织恰当淡化政治因素、缓解财务困难.新任联合国秘书长古特雷斯也颇有雄心,将联合国机构改革视为重点工作.二是新興国家和其他发展中国家有望在符合本国国情和能力的基础上,调动资源支持教科文组织在本国推行的具体项目,在无形中将发展中国家正在崛起的经济力量转化为文化影响力和话语权.三是美国并非“一退了之”,美国的退出要到2018年12月31日才正式生效,且表示仍愿作为观察员国继续发声,说明美国的退出是声势大于实际意义,还企图继续塑造和引导该组织议程.在这个充满不确定性的时代,分分合合都不稀奇.
特朗普“单边主义”走向何处
特朗普上台后,美国对外政策的单边、保守、孤立特性日益鲜明,但美国对国际组织和多边机制并非全盘否定,而是采取“好用就用,不好用就另起炉灶”的实用主义态度.特朗普虽曾大力抨击联合国,但他上台以来仍空前依靠安理会对朝鲜进行制裁,并于9月在联合国大会上亮相.可以想象,美国不会傻到退出安理会,放弃自己的一票否决权.教科文组织等机构也采取一国一票制,美国虽然隐性影响力很大,但在程序上丝毫没有特殊性,再加上新兴和发展中国家近年来越来越有力地发声,美国意志在这些机构得不到充分贯彻,只能借退出表达不满、刷存在感.因此,美国常驻联合国代表黑利宣称“美国将用（和评估教科文组织）同样的视角评估所有的联合国机构”就不足为奇了.所谓评估,既是评估此机构议程是否符合美国利益,也是评估美国在该机构是否有绝对的主导权和掌控力.
以联合国粮食计划署为例.特朗普早就威胁要大幅削减人道主义援助,而粮食计划署是全球最大的人道主义组织,这样一个对美国来说费钱费力的组织,特朗普为何不选择退出呢?那是因为美国长期把持该组织,自1992年以来该组织历届掌门人均来自美国.今年该组织遴选新掌门人,来自德国的候选人拥有丰富的联合国和人道主义工作经验,竞争力强劲,但最终还是败给了几乎没有联合国工作经验、但和特朗普和美驻联合国大使黑利等人私交甚好的美国共和党人比斯利.更具意味的是,比斯利就任粮食署执行主任后,竟成功游说原计划缩减对外援助的特朗普加大了对联合国粮食议程的援助力度.
联合国人权理事会则没有这么幸运.和教科文组织类似,该机构也是美国眼中“不听话”的组织.今年以来,人权理事会通过多项决议,批评以色列在被占巴勒斯坦领土上建造定居点,呼吁通过强有力的政治、外交和法律手段结束占领.美国认为此举“难以接受”,甚至声称“人权理事会已经变成反犹太、反以色列的论坛”.此外,美国还指责人权理事会将委内瑞拉、古巴等“侵犯人权的国家”接纳为成员国.特朗普政府多位高官亦公开表示对人权理事会的不屑,称通过双边接触推进人权救济比多边议程更为有效,也更符合美国的国家安全和经济利益.今年6月,美国驻联合国大使黑利称,美国或将考虑退出人权理事会;9月,美国再次敦促人权理事会进行改革,甚至发出“要么改革,要么退出”的威胁.可以预见,人权理事会很可能步教科文组织后尘,成为被美国开刀的下一个多边机构.
对于国家而言,深入参和国际机制较固守孤立主义更具不确定性,多边机制又比双边机制更具不可预见性.美国对多边机构选择性的态度表面看起来是去难存易的权宜之举,但也从侧面说明,美国对世界的绝对领导力正在逐步遭到分解和削弱.正是领导权的微妙变化,导致美国感到“失控”“无力”,从而做出退出或威胁退出之举.也正是众多这样的小事件,孕育着未来世界领导权的深刻变革.
（作者为中国现代国际关系研究院世界政治研究所助理研究员）
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参考文献：
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