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【内容提要】 联合国大会第62/557号决定标志着安理会改革由“不限成员名额工作组”模式转变为政府间谈判模式.在政府间谈判阶段,各种改革力量围绕谈判框架和谈判原则展开了激烈交锋.成员国主导原则得到了中国以及“团结谋共识”集团的积极支持.同时,改革中的一些主要集团也发生着分化和重组.在原有的四国集团、“团结谋共识”、非洲联盟等国家集团之外,L69集团、小岛国家联盟等新的集团也日益活跃起来.印度等国家领导的L69集团试图扮演协调各方立场的角色.非洲联盟内部的立场分歧有加剧的趋势,成为影响改革进展的一大变数.美国在这一阶段调整了对印度“入常”的态度,拉拢印度制衡中国的意图更加明显.为此,中国在政府间谈判中宜采取“低介入”的策略,防止安理会改革成为离间中印和中非关系的工具.
【关键词】 联合国 安理会改革 政府间谈判 成员国主导原则 集团重组
【作者简介】 毛瑞鹏,上海对外经贸大学法学院副教授
【中图分类号】 D813.4
【文献标识码】 A
【文章编号】 1006-1568-（2017）01-0070-20
【DOI编号】 10.13851/j.cnki.gjzw.201701005
在四国集团以及印度等国家领导的L69集团的推动下,安理会改革在2009年以后正式进入了政府间谈判（intergovernmental negotiation）阶段.新的时期,各集团围绕政府间谈判的框架和原则展开了交锋.2015年7月,在庆祝联合国成立七十周年之际,第69届联合国大会主席、来自乌干达的萨姆·库泰萨（Sam Kahamba Kutesa）推动制定了所谓的政府间谈判的案文,再次引发有关安理会改革的激烈争论.2016年1月30日,非洲联盟首脑会议呼吁加快联合国安理会改革.而在此前举行的外务局长级会议上,日本、德国、印度和巴西组成的四国集团一致同意与非盟进行磋商,制定改革安理会的联合决议案.在政府间谈判阶段,一些新的国家集团也活跃起来,各集团间立场协调也加速展开,使改革前景充满变数.梳理自2009年以来安理会改革的政府间谈判,厘清其中的焦点问题和主要国家集团的立场,有助于把握改革的发展方向.
一、冷战结束后安理会改革的阶段性演变
冷战结束后的安理会改革是20世纪70年代末改革动议的延续.1965年安理会首次成功实现扩容增加四个非常任理事国之后,在发展中国家的要求下,1979年第34届联大通过第34/431号决定,将题为“安理会的公平代表权和增加成员国数量问题”列入临时议程.然而在东西方阵营的联合抵制下这次改革未能取得进展.在1981年至1991年期间,该议题每年均被推迟到下一年度审议. 冷战结束后,联合国安理会改革问题更加迫切,迄今共经历了三个阶段的演变.
(一)1992—1998年：确保公平时期
这是安理会改革议题在冷战后的第一个阶段,其基本特点是：改革力量相对分散,各方围绕公平代表性展开斗争.1992年9月,印度及其他35个不结盟运动组织成员建议联大将安理会改革列入当年的联大议程.同年11月,这些国家又联合日本和德国向联大提交了要求审议这一问题的决议草案,并于12月11日获得通过,即为A/RES/47/62.联合国大会在1993年12月3日第48/26号决议中决定设立一个“不限成员名额工作组”（Open-ended Working Group）,审议安理会成员数目的增加及与安理会有关的其他事项.冷战后安理会改革的序幕正式拉开.
由于各方对冷战结束后的国际体系转型方向意见不一,因此对安理会改革的构想也争议重重：美国曾试图推动日本和德国“入常”的“快速修正方案”,发展中国家则要求改革遵循均衡代表性原则,反对排斥发展中国家的做法.这一阶段的高潮发生在1997年.当年3月20日,联大主席、安理会改革不限成员名额工作组主席拉扎利·伊斯梅尔（Razali Ismail）提出了一份将安理会扩大至24个席位的方案（简称“拉扎利方案”）.在新增的九个席位中,五个为不拥有否决权的常任理事国、四个为任期两年的非常任理事国.这一方案还规定,其中的两个常任理事国席位将从发达国家中选出,其余的三个常任席位将分别从非洲、亚洲、拉丁美洲和加勒比的发展中国家中产生.四个非常任理事国席位分配给非洲、亚洲、东欧,以及拉丁美洲和加勒比国家.
拉扎利方案一度被认为体现了各方权力诉求的平衡,是冷战后最接近成功的一次改革动议. 然而这一方案却遭到了发展中国家及意大利等国的极力反对. 不结盟运动组织在其中发挥了关键作用.它提出,由于其成员在安理会扩大问题上存在严重分歧,扩大将会造成不结盟国家之间的分裂和削弱该组织的内部团结.
这次争论的一个直接结果是,在意大利和不结盟运动组织成员的推动下,联大于1998年11月23日通过了A/RES/53/30号决议.这一决议规定：“如无大会会员至少三分之二的赞成票,不就安全理事会席位公平分配和成员数目增加的问题及有关事项做出任何决议或决定.” 这份决议否定了拉扎利方案中关于仅需出席并参加联大投票的会员国的三分之二多数便可通过安理会改革框架的做法,起到抑制强力推动改革的效果.伴随着激烈的争论,拉扎利方案最终被束之高阁,安理会改革一度进入沉寂.
(二)2003—2007年：集团性竞争时期
在沉寂5年后,安理会改革于2003年进入冷战后的第二阶段,其突出特点是：各改革力量组建集团相互竞争,其中日本、德国、印度和巴西结成的四国集团充当改革的主要推动者.在拉扎利方案失败后,日本和德国等潜在的常任理事国候选国开始寻求联合.2003年,联合国秘书长科菲·安南任命“威胁、挑战和改革问题高级别小组”研究改革问题.2004年12月2日,高级别小组公布报告《一个更加安全的世界：我们共同的责任》. 报告就安理会扩大推出了两套方案,标志着新一轮改革正式启动.
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