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尽管在2015年5月23日国务院发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中,已经明确指出将PPP模式的适用区域从传统的基础设施投资扩展到卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,但由于这些领域经营收入难以覆盖运营成本且与公众利益密切相关,所以在现实中,地方政府将这些领域“推入”市场的依然寥寥.在这些区域内成功的PPP案例在国内更不多见.
从此种角度来说,起始于2013年下半年的福州市海峡文化艺术中心项目,自然有其独特的样本意义.由于涉及文化领域,项目本身很难获取收益,所以在该项目启动之初便因为应标人数达不到限额而两次流标.随后,项目由公开招标转入竞争性谈判.政府和社会资本双方在风险机制、回报机制、退出机制上等关键点上进行了一系列谈判,最终使得该PPP项目成功落地.
在近期由中国财政学会公私合作研究专业委员会主办的第11期中国PPP沙龙上,福州市财政局副局长金晖辉在分享项目经验时表示,在民间资本参与PPP项目时,经常有的顾虑在于：一是项目合作期限长,金融机构往往考虑到资金风险等原因不愿意放贷造成民间资本融资困难；二是PPP项目政府控制盈利水平,而民间资本对盈利的要求更高,特别是在文化公益类项目上,二者之间态度差异更为凸显；三是PPP项目多为长期合作,民间资本顾虑到长期政策性风险,更倾向于中短期投资.因此,在参与PPP项目时,若想使得PPP项目成功,政府与社会资本双方需要对上述三点着力解决.
风险分配框架界定
据金晖辉介绍,海峡文化艺术中心项目在启动之初,本打算使用传统的片区开发模式.但由于所涉及资金量巨大,再加上土地政策限制,片区开发模式存在巨大困难.此后恰逢财政部在2014年开始在全国大力推广PPP项目建设模式,海峡文化艺术中心项目自此转为PPP模式.
在PPP项目中,定价机制、风险共担机制如何设计,一直是决定PPP项目能否成功的关键因素.在海峡文化艺术中心项目开建之初,福州市政府便对此进行了周密考虑,并设置了清晰合理的风险分配框架.
按照项目建设规划,海峡文化艺术中心共包含歌剧院、音乐厅、多功能戏剧厅、艺术博物馆和影视中心五个部分.其中项目周期10年,前3年为建设期,后7年为运营期.10年期满后社会资本方必须将他们所持有的股权作价转移.从成本和效益角度,福州市政府把这五部分分为两类.其中歌剧院、音乐厅和多功能戏剧厅等专业性很强、运营难度相对大的部分作为B部分,通过公开招标方式,选择专业的运营商运营,项目公司只负责提供辅助服务,如维修服务和配套服务等.而影视中心、艺术博物馆、文化大厅及其他配套服务区,包括部分商业、广告项目,则作为A部分,由项目公司自营,政府如果需要使用艺术博物馆时,项目公司需无偿提供给政府使用.
金晖辉认为,之所以这样分配,“其实就是让专业的人去做专业的事儿,让最有能力承担风险的合作者承担风险.并通过一些边界条件的设定,使得这个项目在建设运营过程中既做到成本最低,又做到收益最大.”
而在项目成员主体构成上,分为建设和运营两类.在项目建设上,授权马尾新城文化发展有限公司（下称“马尾新城”）作为海峡文化艺术中心项目的招标人.此后,马尾新城通过公开招标方式与中建海峡公司共同注册成立项目公司（即海峡文体中心建设公司,下称“中建公司”）承担施工总承包,项目公司注册资本1亿元,在股权设置上,双方各占50%,此后双方再按持股比例进行项目投资.“在整个项目中,中建公司最大的利润点和收益点就是施工利润.” 金晖辉解释道.
而在后期项目运营上,福州市人民政府则授权福州市文化广电新闻出版总局通过特许经营的方式成立特许项目公司,特许项目公司负责海峡文体中心项目运营.
一般来说,在社会资本选择和政府合作时,往往会对政府履约特别关注.这一点,政府该如何来保障?
金晖辉表示,在此项目中,福州市人民政府授权福州市文化广电与项目公司签署项目特许经营协议,根据协议,在项目投资建设、合作、特许经营期限所有的范围内,项目的经营权都专属于项目公司,招标方需确保特许经营权的任何部分在本项目投资建设合作的期限内不再授予他人.同时,政府还将该项目的建设补贴、融资补贴、运营补贴等来源纳入到相应年度的财政预算,并报人大审批执行.
财务、融资模型搭建
如何设计财务模型与融资模型,实现项目本身公益性与经营性的平衡,是此PPP项目中的另一个关键点.
金晖辉表示,在海峡文化艺术中心项目建设初期,福州市政府对该项目进行了精确的财务模型概算,所涉及费用主要分为三类,分别是建设费用（包括建筑工程费、安装工程费、设备器具采购费用）、财务费用（即项目公司通过向金融机构融资产生的利息支出,包括建设期财务费用和运营期财务费用）、后期运营费用（主要包括员工的人力成本以及设备水电等）.政府对此三类进行财政补贴,其中建设补贴部分按照2.7亿元/年进行补贴,总共10年,累积补贴27亿.而融资补贴为5.65亿元,并且在进行融资补贴时,遵循合情合理原则,即在项目公司成立以后,由项目公司向金融机构申请融资.此时,政府对中标方投入的项目资本部分,按照相应的同期融资利率给予相应补贴.而资金部分,政府则按照正常的项目公司补贴融资利息.
而在运营补贴上,则主要包括两部分（上述A、B部分）.其中B部分经过模型测算,得出该项目后期运营成本大概在3.4亿元左右,而后期商业化运营的收入预计0.72亿元,运营收入显然不足以弥补运营支出,因此,为了保障社会资本具有足够的收益率,保障项目正常运营,政府对二者之间差额进行补贴,补贴额为2.68亿元.A部分由于项目公司自营,其补贴数额将根据后期情况另行确定.
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参考文献：
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