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引言：上海黄浦区南京东路街道利用“四个清单”积极地进行社会治理创新,明晰职责边界,依法确定街道工作清单；加强职能定位,提升综合管理服务效能；坚持需求导向,推动清单从文本化走向实体化；坚持理念创新,加强社区共治和居民自治.今后需要进一步理顺权力和责任的关系、处理资源与权力的关系、处理服务重心与目标指向的关系,不断创新社会治理.
为贯彻落实上海市委“1+6”文件精神,上海黄浦区近年来主要围绕“补短板、治顽疾”创新社会治理、加强基层建设,特别是在住宅小区综合治理、重塑老城厢、推进网格化综合管理、健全完善社區代表会议制度和社区委员会制度、探索党员社区民警在居民区党组织做副书记等方面有不少创新之处,成效也比较明显,也充分体现了社区治理中重心下移和条块联动的特点.
一、上海黄浦区“四个清单”的形成与发展
上海黄浦区的“四个清单”的发展大体上进行了四个阶段：一是探索法治化建设阶段.最初来源于南京东路街道从2013年开始探索推进社区法治化建设开始,当时提出了一个“3+1”模式,“梳理一张清单,晒职权；设计一组流程,提效能；形成一套制度,强监督；依托信息化手段,实现法治落地”.二是“两个清单”和“三个清单”形成阶段.南京东路街道在探索法治化建设的基础上,就先后形成了《街道依法行政工作规范》和《社区事务受理服务中心办事流程》,这就是最初权力清单和责任清单的“两个清单”.2015年为落实“1+6”文件,创新社会治理,提出了权力清单、责任清单和负面清单,并起草的《街道办事处权力清单》《街道工作职责清单》《街道办事处行政权力负面清单》.三是“四个清单”形成阶段.到了2015年下半年,在形成三个清单的基础上,并结合在工作中实践推广的现实性,针对“负面清单”在实践中不便于操作和界定,以及街道目前的职能定位和调整,开始着手以“三个公共服务”为切入点,从现有法律法规、政策意见中追本溯源,对街道党工委、办事处的工作职责进行全面梳理、依法论证,最终形成了以职责清单、权力清单、服务清单为主体,效能清单为支撑.至此“四个清单”正式形成.四是“四个清单”推广阶段.在南京东路街道试点“四个清单”的基础上,目前上海黄浦区正在深化完善“四个清单”,在街道和相关部门推广“四个清单”.
二、“四个清单”在基层社会治理中的创新之处
（一）明晰职责边界,依法确定街道工作清单.“四个清单”最根本的创新之处就是厘清街道、街道各科室和相关部门的职责权限,哪些是街道必须统筹完成的,哪些是街道科室针对完成的,哪些是需要街道部门协调完成的,主要是力图避免由于职责不清晰,造成工作在条线上相互推诿的现象的发生,提高工作的实效性和针对性.一方面,依法制定清单.梳理这些清单不是南京东路街道自说自话的,是有法律依据的,这些依据包括涉及、上海市和市区层面相关法律法规、政策意见以及规范性文件一共有266部,这些法律法规的跨度达到31年,这其实是一个庞大的系统工程.但是这个工程体现了依法依规制定清单的科学化过程.另一方面,明晰职责边界.比如在指责清单中,制定了岗位职责书.按照街道内设机构“6+2”设置,将“四个清单”进行分解细化,重点将职责清单明确到科室、落实到岗位,形成八个办公室岗位职责和人员分工说明.职责边界明晰了,工作关系就理顺了,制度建设就到位了,条块联动、上下联动、部门联动自然而然也就会形成,当然也就会形成工作的源动力.
（二）加强职能定位,提升综合管理服务效能.依据2016年最新修订的《上海市街道办事处条例》中26条对街道职能的规定,对街道办事处的职能定位是“区人民政府的派出机关,依法在辖区内履行相应的政府服务和管理职能”.这个职能定位是统领上海目前街道的职能定位,至于街道作为政府的派出机关,如何履行政府职能和管理职能,在《条例》中是没有细化的.“四个清单”中的权力清单,进一步细化了党的建设、社区事务类、行政许可、行政确认、行政给付等共10个门类,共计82个小项,分门别类,细化项目,明确了街道和有关部门的职能定位,基本上做到了“一表一图一件”,即一个权力目录、一张权力运行流程图和一份权力实施依据.目前,黄浦区已将“四个清单”嵌入到网格化管理中,通过权责组合和机制优化,形成符合地域特征、切合社区实际的综合管理模式,以标准化、网格化提升综合管理的服务效能.
（三）坚持需求导向,推动清单从文本化走向实体化.制定和推行“四个清单”的目的不只是为了简化流程,更重要的是提升居民群众的满意度,因此服务清单在“四个清单”中的分量举足轻重.一是提供叠加式服务,也就是将职责清单中属于“窗口”服务的内容进行剥离,对服务事项进行流程设计和再造,使居民办事的操作性和指向性得到增强.二是推行代入式服务,主要是依托信息化手段,倡导服务者自己首先代入被服务者进行亲身感受,通过体验来掌握居民的需求,在便民窗口服务商下功夫,避免居民办事多次往返的状况.三是探索扁平式服务,在两个居民区实行“窗口前置、服务前移”,将社区事务受理服务中心部分项目前移到居委会,开展政策咨询、预约办理、绿色通道、主动上门等扁平式服务,让居民“不跑冤枉路,不排冤枉队”.
（四）坚持理念创新,加强社区共治和居民自治.“四个清单”作为街道推进社区共治的发力点,主要是想进一步激发社区治理的动力、能力和活力.一个方面,发挥社区共治的作用.在“四个清单”,职责清单中第一个篇章是“社区党建”,权力清单中第一个篇章是“党的建设”,服务清单中第一个篇章是“社区党建服务”,这说明什么?这说明“四个清单”坚持党建引领,按照清单明确党建工作职责,统筹推进居民区、“两新”组织和区域化党建,凝聚广大党员参与服务群众、治理社会的作用,体现了社会共治的作用.另一方面,坚持居民自治.现在南京东路街道正在试行居委会工作清单,进一步规范居民区工作.提出“六个一”一份职业道德守则“守底线”、一张承诺书“树形象”、一本岗位说明书“明职责”、一项包块制度“联万家”、一本工作清单“强基础”、一批自治项目“显身手”,推动居民自治加快发育、持续发展.
三、对“四个清单”进一步发挥社会治理创新的几点思考
尽管目前上海黄浦区推广的“四个清单”取得了阶段性的成效,包括街道权限进一步明晰、基层管理进一步规范、社区服务进一步优化等,但是从制定、细化、完善和推广的过程中,还是给我们带来了许多思考.
一是如何理顺权力和责任的关系.“1+6”文件推动的社会治理改革的主要目的是做实街道、做强居民区,推进“三个向下”,即重心下移、资源下沉、权力下放.但是在推广“四个清单”的过程中,街道层面的推行者却感受到了在街道重心向下移的过程中,街道的权力相较于责任不是变大了,而是变小了,责任反而变得更重了,本来是希望通过清单能明晰与街道密切相关的委办局能协调好街道层面的工作,结果变成了有些委办局把部分工作更多的下放,使得街道工作任务变大.这就表现为街道权力和职责不对等的关系,一定程度上会影响到街道推广“四个清单”的积极性.
二是如何处理资源与权力的关系.南京东路街道推行“四个清单”最初的目的就是想更好的工作,把事情办好,向前多跨一步.在具体操作的过程中,特别是贯彻“1+6”文件精神以来,街道层面的资源明显变多了,这个变化是比较明显的.但问题是,资源变多的同时,赋予街道的权力去配置这些资源的权限却是有限.资源变多了,现在却因为街道权力边界在法治层面还没有固化下来,街道操作起来难免缩手缩脚,紧靠权力清单解决不了这个顶层设计的问题.
三是如何处理好服务重心与目标指向的关系.“四个清单”的重心就是搞好服务,让老百姓满意.但现在“四个清单”目标指向简单化、操作化、流程化,这一方面会使有些工作变得简单,提高效能,另一方面,有些项目还是存在边界模糊、部门模糊,居民还是找不到北,特别是对于上了年纪的居民而言,信息化的清单使他们无法完成网上事项.所以,检验未来“四个清单”的成效关键还要看它能否充分体现人性化.
（作者单位：上海市黄浦区区委党校）
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参考文献：
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