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至2014年7月1日,工伤保险先行支付制度实施正式满3周年.工伤保险先行支付制度是由社会保险法创设的制度,于2011年7月1日生效,是指在工伤事故发生后,用人单位拒绝向未参保的劳动者赔付时,由工伤保险基金先行垫付,再由社保经办机构向用人单位追偿.2012年6月,北京义联劳动法援助和研究中心发布《工伤保险待遇先行支付制度实施一周年情况调研报告》,提出了“制度落实程度过低,未参保工伤劳动者救治和生活陷入困境；制度配套建设不到位；劳动者没有充足渠道了解先行支付制度；先行支付制度是社保工作人员的知识盲区”等问题.两年来,这一制度在全国范围内的落实情况是否有改观呢?
6月30日,记者从北京义联劳动法援助和研究中心（以下简称义联）在北京理工大学国际教育交流中心举办的“工伤先行支付制度实施三周年座谈会”上了解了这一制度的落实情况.据义联研究员赵进介绍,自2011年7月1日工伤先行支付制度实施以来,从初期的形同虚设逐步发展到全国范围内已有18省市的社保经办机构出现了向劳动者先行支付工伤保险待遇的案例,广东省3年内累计约支付200例.但是,工伤先行支付制度在全国的普遍落实仍然面临严峻形势.未参保工伤职工仍然面对求偿难的困境,先行支付申请往往被社保经办机构拒绝,需要通过行政复议和诉讼等手段来推动,工伤先行支付制度尚未有效发挥其功效.许多省份仍然整体制度性地不开展工伤先行支付制度,完全不受理申请.而一些地区虽然有了工伤先行支付的个别先例,但更多的是特事特办,未形成制度.而一些省份的支付案例数也和当地的工业规模和工伤人数并不成比例.
此外,还存在“社保机构仍普遍地以实施细则缺位为由拒绝接受申请”“用人单位不支付的举证成为申请的难点”“部分社保机构增设受理、支付条件”“群体性案件中地方进行工伤先行支付的意愿更低”“社保经办机构追缴赔款的情况不甚乐观”等问题.
《工伤保险先行支付制度实施三周年调研报告》显示,阻碍先行支付制度落实的直接原因是实施细则缺位,目前实践中亟待解决以下问题：先行支付的条件和范围不明确；缺乏具体的操作流程；如果追偿失败,在财务上如何核销通过审计等.制度深层原因是人社部门的权能有限.工伤保险是国家强制的社会保障制度,但从我国现有规定来看,强制性并没有得到很好的表现,而改进既需要社保经办机构被赋予更强有力的追缴能力,也需要其能有效调动法院、银行等部门配合.阻碍先行支付制度落实的根本原因则是未能从劳动者权利本位实施法律.
会上,参会专家们围绕《工伤保险先行支付制度实施三周年调研报告》发表了对于工伤保险先行支付制度相关内容的观点以及对调研报告的意见和建议.原中华全国总工会法律部巡视员谢良敏认为,工伤先行支付从立法开始就是争议比较大的问题,现存的问题需要从立法予以解决.因推动这一立法的机构比较少、制度实施时间比较短、涉及的法律条款不多等原因,上位立法存在困难,因此各省可以从政策、实施细则方面来解决这个问题,同时最高法院可以通过司法解释来落实这一制度.北京市律协劳动和社会保障法律专业委员会副主任金晓莲律师指出,一方面很多人不知道有工伤先行支付这条路,另一方面,即使知道该制度,也不知道具体该怎么办.她还高度赞扬报告中“明确用人单位拒不支付事实的举证责任倒置”这一建议,表示应由用人单位出具支付工伤保险待遇并承担不能举证的责任.北京行在人间项目统筹李大君提出了用人单位拒赔工伤应入刑、建立多部门联动执法的观点.大爱清尘公共政策研究中心副主任程一水从实施细则缺位、尘肺病和《社会保险法》第41条“工伤事故”的关系,尘肺集中爆发的特点、尘肺病治疗费用昂贵以及尘肺病潜伏期长等方面探讨了尘肺病人在申请工伤先行支付过程中存在的困难.
会议最后,黄乐平主任对工伤先行支付制度的现状及如何推动政策进一步落地进行了分析和总结,并提出4点建议：第一,制定工伤先行支付的进一步细则,清理不合法的规定,推动落实先行支付制度.具体要明确先行支付的申请人的范围、“用人单位拒不支付”这一事实的举证责任、先行支付规定适用的时间范围、社保机构追缴失败的审计、财政处理程序.第二,提高人社部门的执法能力,保证工伤保险参保率和追缴能力,减少基金压力.在追缴制度的建设方面,立法机关应尽快引入未参保单位的法定代表人和其他负责人的个人连带责任.社保经办机构应强化追缴能力的培训,包括在用人单位非法注销、解散情况下如何更加充分地运用法律救济手段.第三,提高工伤保险基金统筹层次,降低区域性基金风险.少数地区的基金亏损,不能成为拒绝先行支付制度的理由,而应该通过先行支付的实施,加快省级统筹的步伐.第四,进一步加强对劳动者的宣传和培训,鼓励劳动者积极行使法律赋予的权利.社会各界应加强对劳动者的普法宣传,鼓励符合条件的劳动者积极申请先行支付,向工会、法律援助机构寻求帮助,通过行政复议或行政诉讼等法律途径捍卫自己的权利.
实习编辑 吴楠
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参考文献：
1、 企业在执行工伤保险制度过程中存在问题 摘要：工伤保险制度对保护员工或者企业的合法权益具有重要的作用，所以在工伤保险管理过程中，应充分落实工伤保险制度，但是目前企业在执行工伤保险制度过。
2、 人民纳入工伤保险制度必要性建议 摘 要：人民警察属于国家机关工作人员，其承担着预防、打击犯罪，保护人民生命、财产安全，维护社会和平稳定的重要职责，在履行职责的过程中不可避免会面。
3、 漫话工伤保险条例动画宣传片场景、人物、片头设计 为了更好地宣传《工伤保险条例》，全面解读工伤保险的各项政策、工伤认定和鉴定流程、缴费企业和经办机构的权利和义务等，人力资源和社会保障部工伤保险司。
4、 国库集中支付制度下事业单位预算管理改善 [摘 要]近年来，我国积极推进财税体制改革，大力推行国库集中支付，并为事业单位分类改革制定了时间表，这对事业单位财务管理规范化提出了更高的要求。。
5、 强化工伤保险管理工作 在我国社会保障体制中，工伤保险作为其中重要组成部分，也是当前我国最为广泛的一种险种，直接送到我国广大劳动群体的切身利益。工伤保险的实施能够有效的。
6、 国库集中支付制度下事业单位内控 摘 要：当前，国库集中支付制度下事业单位国内部控制并非尽善尽美，本文就实际工作过程中存在的问题进行客观分析，并提出切实可行的优化对策，以期为国库。