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摘 要：我国规划种类多,部门规划之间协调性差,开展“多规融合”工作,对整合规划资源,促进土地集约利用起着重要作用.通过定性分析国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划及城市规划之间的关系,梳理规划间的问题.通过ARCGIS平台对土规和城规数据进行空间叠加分析,找出两规存在的差异性图斑,并对其进行分析以及合理调试.基于两规差异性图斑,对症下药,从工作组织、规划编制技术、创建信息联动平台、基于项目建设等角度提出政策建议,推动“多规融合”工作的顺利开展.
关键词：多规融合 ；民经济和社会发展规划；城市规划；土地利用总体规划；阿城区
中图分类号：TU984 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）32-0110-04
在2013年召开的 城镇化工作会议上, 总书记指出,空间约束性规划薄弱,各类规划自成体系、衔接性不够,并且指出,可以在县（市）探索国民经济和社会发展、城乡建设规划、土地利用总体规划的“三规合一”或“多规融合”（以下本文简称“三规”）.
随着我国城镇化速度的不断加快,土地城市化发展速度超过人口城市化发展速度[1],空间用地规模的扩张加剧了规划矛盾,实现空间协调发展迫在眉睫,提出 “三规合一”的呼声也越来越高[2].国内学者在城市和区域的空间发展理论上提出了空间规划协调的理论基础[3,4].由于我国规划职能部门多,规划类型丰富,因此根据自身需要编制的规划侧重点自然有别,为解决我国规划工作衔接不到位、规划内容交叉重叠造成土地资源利用效益低、浪费等现象,不少学者提出要梳理规划之间的关系、强化规划间衔接工作以及实现创新机制改革等[5,8].此外,我国多地相继开展了“三规合一”实践工作[9,10].2008年,广东省多个城市开展了“三规合一”实践,完成了技术创新到制度创新这一大转变.同时间段,上海市将城市规划管理局和房屋土地管理局进行整合,组建了上海市规划和国土资源管理局,实现了土地利用规划和城市总体规划在“纸面上的统一”.上海市通过"二规合一”工作建立了全市城乡建设用地“一张图”管理流程,实现了在统一的土地数据底板上对各类建设项目进行基本农田保护控制线、城乡建设用地范围控制线、产业区块范围控制线的“三线”管控.此外,北京市朝阳区还进行了土地利用规划、空间规划、产业规划及人口规划“四规合一”的探讨.
本文 “多规融合”立足哈尔滨市阿城区全域背景,基于长期发展的潜力研究,重视“三规”部门的相互协调,针对“三规”在规划目标、空间管制、功能分区、用途分类、用地规模上的不同,对各规划进行梳理,找出差异性图斑并进行原因分析,最终形成一套“多规融合”的技术方法,在黑龙江全省推广应用.
一、研究方法和数据来源
(一)研究方法
对 析法：通过对“三规”的全方位比对,梳理分析当前各规划间的差异性、矛盾点和多规在工作协调中面临的现实问题.
GIS空间分析法：利用arcgis软件平台,将土地利用规划（简称“土规”）和城市规划（简称“城规”）的用地类型、布局进行叠加分析,得到土规和城规的差异性图斑,从而提出差异性图斑进行合理调试的方法.
(二)数据来源
本文所用的数据来源于哈尔滨市阿城区城市规划中心城区的所有数据以及土地利用总体规划数据,采用经黑龙江省人民政府依法批准的县级土地利用总体规划数据.
(三)研究技术路线
本文通过梳理我国规划间的关系,立足于阿城区规划存在的问题,通过GIS技术手段对土地利用总体规划的建设用地空间管制分区和简化后的城乡规划数据进行叠加,提取差异性图斑,同时对差异性图斑进行合理调试,提出实现“多规融合”技术方法的运行机制.
二、“多规”的现状和现存的大难题
(一)规划间的关系
“三规”目标的相似点都是在不同层面上对目标区域做出合理的统筹安排；不同点在于国民经济和社会发展规划并没有落实每一块土地的用地开发方向,是宏观层面上的框架性规划,自身并不具备落实空间管制方案的手段.而土规则具体落实到某地块的用地性质,即开发使用方向,以此作为实行土地用途管制制度的基础.城市总体规划的目标更加明确具体,以在空间上协调各类城乡建设活动布局为目标,以土地要素为核心,开展空间资源的合理配置和规划,实现城乡各种建设活动规范化管理,保障社会发展的整体利益.从国民经济和社会发展规划到土地利用总体规划再到城市总体规划,构成一个从宏观到微观、从长期到近期的展现,并依次形成指导关系.
(二)阿城区发展过程中的问题导向
1.划编制单位不统一,协调困难
由于哈尔滨市存在农垦这一独立机構,故该市的土地利用总体规划是由哈尔滨市和农垦分开编制的.在编制的过程中这两个机构之间协调性不好,这就导致同一行政区范围内的土地利用规划本身就存在冲突和衔接性问题.但就城市规划而言,在同一行政区范围内编制工作是统一进行的,所以这就造成了土地利用规划和城市规划编制两者的不协调.
2.产业园区、城镇建设和发展趋势不匹配
因缺乏要素、资源、发展趋势的整体评估,造成阿城区的产业园区和城镇建设活动遍地开花,加剧和产业集群化发展、人口向中心城镇迁移、土地资源集约高效利用之间的矛盾.同时,产业园区的产业选择又存在问题,产业项目选择更多的是依赖发改局和招商局的积极引入,缺乏和国土部门、规划部门及环保部门等部门的有效沟通,容易造成产业选择不合理、成本投入过多,资源浪费等现象.
3.建设用地不足,产业发展对农业、生态造成潜在威胁.
部门之间的沟通机制不健全、规划体系存在冲突,产业选择、空间发展的无序性问题日益突出,未来产业项目落户所需要的建设用地缺乏,而不同空间的管控机制不完善,产业落户时极容易对农业生产、生态环境造成严重破坏.
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参考文献：
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