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南京老东门雪夜
六朝兴废,秦淮艳迹,南京主城区带给人深邃的古韵.但随着城市化步伐加快,城市负载徒增,南京被迫突破城墙,朝外拓展,延伸向周边的“县”.
在中国,“县”作为一种行政区划,基于农耕社会得以存在两千年之久.而“区”作为行政区划的历史虽远远不及县,却代表了一个大势所趋的方向—城市化.
如今在南京身上,可以看到其蓬勃的朝气,古都风貌与现代文明并存.从2000年江宁设区,到2002年江北地区4个区县接连调整,再到2013年溧水县和高淳县撤县设区,南京就此进入了“无县时代”.南京的行政区域调整是中国城市化前进的缩影,这条改革路径,经历了县改市到县改区等一系列复杂调整,最终达到通顺.
进击的江宁
早在20世纪90年代,中国县级行政单位的“分分合合”就已开始,最早经历了一波“县改市”的热潮.彼时,中国沿海地区很多县份都搭乘了“撤县设市”的头班车,包括为人熟知的浙江义乌市和桐乡市.
南京区划调整的故事里也有这一章节—南京经济发展的重头“江宁区”也曾经历了一个“撤县设市”到“撤县设区”的曲折过程.
江宁县,紧挨南京主城区,地理位置极佳,还与周边苏皖两省7个区县相邻.1988年,江宁被列为国家对外开放县后,开放型经济取得了长足发展.但随着国际经济大环境的变化和外商投资要求的不断提高,县的建制和称谓影响和制约了其招商引资力度. 因此,当时的江宁坚持撤县设市,想要进一步提高知名度.
江宁撤县设市报至南京市后,当时的市委、市政府及上级有关部门上下形成两种意见,一种意见认可江宁的想法,认为江宁撤县设市可进一步推动经济社会发展,于南京也能起到补充作用.
另一种意见则认为,应当参照全国其他中心城市的行政区划改革经验.20世纪90年代末期,武汉、广州、杭州等中心城市都在撤市（县）设区,比如广州,原来广州番禺、花都两个县级市都改成了广州市辖区.
尽管江宁多年来多次要求撤县设市,但始终没能赶上这趟车.1997年,国务院明确提出了冻结县改市的审批.据了解,冻结县改市,一方面是因为撤县设市往往“名大于实”,不少农村人口比重过大的县改为市,带来了假性城市化.另一方面,市级权限还给部分有心之人带来了更多寻租空间.
2000年,在城市化的迅速推进下,江宁县最终改为了江宁区.
通常县改区后,会面临权力结构上的变化.在中国,县体制下拥有一些更为充分的自主权,比如審批权、规划权及财政权等,在设区之后这些权限将逐步由所辖市进行统筹.
改区后的江宁,在体制上有所创新—既保留了县级经济体制的管理权限,还享受了市辖区优惠待遇,接受南京主城区辐射和带动.在这两种管理体制的交汇下,江宁为南京的经济发展和社会进步赢得了先机.
撤县设区之前,南京市区面积976平方千米,江宁区加入后,市区面积扩展到2549平方千米,增加了2.6倍.按照南京市城市规划确定的“东进南延”的总体构想,江宁区地处南京市区东南,是南京城市今后发展的主要方向,有利于进一步增强南京的总体实力.
这些年来,江宁区体现了强劲的发展态势.县改区之初的2000年,江宁的地方财政总收入仅8.18亿元,到2013年增长了37倍,高达305.23亿元.其中,公共财政预算收入跃升至全省县（市、区）第三位.
更重要的是,县改区后产业结构调整的优势也开始迸发.此前,县的发展主要以农村为主导形态,改为区之后,则以工商业或者服务业等非农产业为主,城区的覆盖范围迅速增大.
江宁“撤县设市”还是“撤县设区”的论证和决策先后用了八年时间,改区之后至今,经济社会全面高速发展的18年则充分验证了“科学行政区划调整出生产力”这一论断的正确性.
南京市民政局地名办副处长谭晓林对南京近年来的行政区划工作颇为熟悉,他对《南风窗》记者表示,撤县设区后,区域在用地功能导向方面会有所变化,市政府能够对各区进行统一的城市规划、交通建设、产业布局,有利于加快城市化以及招商引资.
电子信息、汽车制造成为了江宁的两大支柱产业,与此同时,江宁开发区、滨江开发区、禄口新城构筑了三大先进制造业板块,东山副城、汤山新城形成了两大服务业集聚区.在这样的产业基础下,江宁区的主要经济指标在经济发达、竞争激烈的江苏能稳居全省十强.
谭晓林认为,“如果没有县改市,大学城也不会布局在江宁.”如今,江宁大学城已经引进了包括东南大学、南京航空航天大学等在内的25所高校,拥有国家级重点学科25个、国家级重点实验室6个,形成了高校及高科技规模企业的聚集地,区域创新能力在全省领先.
回溯过去,江宁“撤县设市”还是“撤县设区”的论证和决策先后用了八年时间,改区之后至今,经济社会全面高速发展的18年则充分验证了“科学行政区划调整出生产力”这一论断的正确性.
设区后谁受益?
南京的行政区划调整并未止步于2000年的江宁设区.2002年,江北地区4个区县接连进行了行政区划调整,再到2013年,溧水县和高淳县经历了新一轮的撤县设区,南京就此进入了“无县时代”.
撤县设区,不是行政区划的简单变化,而是一个地区经济发展达到一定程度的必然结果.南京主城区虽经几次调整扩大,但随着经济的发展仍显面积过小.通过溧水和高淳两县改区,能帮助南京统筹和加快城乡一体化的建设步伐,向特大城市的目标迈进.
如今,扩展后的南京版图形状像一个数字“3”,“3”的下半部分就是溧水与高淳.从地图上看,溧水与高淳距离原来的南京主城区有一定距离,甚至在语言上也有较大的差异,不少南京人都表示,听不懂溧水和高淳的方言.不过,在撤县设区之后,这并不妨碍溧水和高淳正慢慢向南京靠拢.
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