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影响美国气候政策的因素非常复杂,并且随着时间的变化而不断发生变化.奥巴马政府在气候变化问题上的态度和立场和前任历届政府都有所不同.他承认气候变化客观存在,认可人为因素对气候变化产生重要影响,主张采取积极行动来加以应对,并试图在国内和国际气候治理领域发挥积极领导作用.作为全球首屈一指的政治经济强国,同时也是世界上最主要的温室气体排放大国之一,美国气候政策的发展和变化不仅对美国自身而且对推动联合国气候谈判进程将产生重要影响.
影响奥巴马政府气候治理的主要因素
回顾过去七年美国应对气候变化的政策及行动,坎坷颇多,尤其是奥巴马首届任期内应对气候变化方面取得的进展比较有限.这主要是受制于以下几个方面因素的影响.
第一,奥巴马入主白宫之时,因受次贷危机影响,美国实体经济遭受重大创伤.美国新增失业人口840万,就业市场形势之严峻也为大萧条以来所罕见.因此,经济和就业在当时最受美国民众重视,也是奥巴马政府必须加以应对的问题.随后,引发巨大争议的医保改革法案以及高达数十万亿美元的国债问题也是奥巴马政府亟待解决的棘手难题.因此,气候变化问题的重要性和紧迫性未能体现,政府所投入的资源和能量也有限.后来,随着美国经济逐渐复苏以及劳动力市场的转暖,奥巴马在成功连任之后才有精力应对气候变化问题.
第二,政治精英阶层在气候变化问题上达不成共识,难以形成共同应对气候变化的合力.20世纪90年代以来,美国两党政治极化迅速加剧,已经成为美国政治运作的基本环境.在气候变化问题上,两党大多数党员很多时候几乎无道理可讲,仅是选边站队.例如,共和党资深议员约翰·麦凯恩（John McCain）和琼·汉斯曼（Jon Huntsman）曾经均认可气候变化的确存在且美国应该有所作为.麦凯恩曾经在2007年和他人联合提出一份《气候管理和创新法案》,旨在引进总量控制和交易的规则来有效管理气候变化.然而,随着共和党在此问题上的态度日趋保守,他在此问题上几乎也不再发声.[1]历史上共和党总统（如里根和布什）曾成功地采取政策以解决各种环境问题,共和党人还开创了利用自由市场以及总量管制和贸易的方法作为经济可行的环境政策,并取得成功.然而,目前是 党在积极支持这些政策,共和党反而持反对态度.目前,共和党几乎所有总统候选人都否认全球气候变化问题的存在,否认人类应对此负责.在当前美国政治环境下,让气候变化问题超越党派之争相当困难.
第三,政治极化导致难以达成气候立法,从而大大限制了奥巴马政府应对气候变化的进程和效果.《美国清洁能源和安全法案》的“夭折”就是一例.该法案旨在限制美国碳排放,涉及气候变化相关的减排目标、资金机制以及适应、技术转让等关键问题.如果法案获得通过将对美国温室气体减排以及国际合作等问题产生重大影响,然而2009年被参议院否决.和此同时,尽管也有其他的气候变化立法提案,但在国会通过的希望很渺茫.奥巴马无奈,只能绕过立法机构,通过有限的行政命令依靠环保署来推动相关气候治理行动.不过,眼见奥巴马即将离任,目前仍在运行的相关政策和行动前途未卜.
第四,美国能源结构变化和粮食安全中短期内无虞,是奥巴马政府在气候变化问题上作为有限的深层原因.美国储量丰富的非常规化石能源的开采因为技术进步而取得突破性进展,这使得中短期内发展清洁能源来保障能源安全的紧迫性大大下降.和此同时,尽管有“桑迪飓风”等极端天气事件发生,但美国粮食安全无忧,在这个方面气候变化带来的威胁“可视度”很低.例如,2012年美国大旱导致玉米大减产,对国际玉米市场造成了不小的冲击,但对美国国内粮食安全影响极小.
联邦政府应对
气候变化的主要举措
奥巴马非常重视气候变化问题,早在其总统竞选阶段就不断呼吁美国各界重视气候变化和人为因素的关系,并强调要积极应对该问题.在2009年就职典礼中,奥巴马曾别出心裁地将绿色作为就职典礼的主题色彩,“绿色新政”成为各界对新政府的预期.奥巴马入主白宫以来,更是通过各种渠道在各个场合极力倡导要积极应对气候变化.气候变化问题成为奥巴马任期内的主要优先事项,并很可能成为奥巴马最主要的政治遗产内容.根据白宫保存的工作记录,截至2015年8月底,2015年初以来平均4.5天美国总统奥巴马就会通过行政命令的方式来发布应对气候变化的新举措,[2]其重视程度可见一斑.
目前,美国联邦层次正在进行的气候治理行动主要是通过总统行政办公室、环境质量委员会、《美国振兴和再投资法案》、2013年颁布的《气候行动计划》等来完成.其中,总统行政办公室主要通过总统行政命令的方式来推行气候应对行动；环境质量委员会的功能在于协调联邦各机构和白宫之间的气候政策和行动；《美国振兴和再投资法案》重点在为清洁能源研发和气候科学研究提供资金和政策支持；而《气候行动计划》则主要依赖美国环境保护署推出了广泛的行动内容来推动在美国本土以及全球层面应对气候变化的努力.该计划主要覆盖减排、适应和国际合作三大领域,列举了75项欲达目标,比较集中地体现了美国联邦层次应对气候变化的尝试和努力.[3]
第一,减少美国国内温室气体排放.奥巴马在2009年哥本哈根气候大会上承诺到2020年美国温室气体排放总量在2005年基础上减少17%.2014年11月访华期间,奥巴马宣布2025年美国温室气体排放总量在2005年基础上减少26%—28%.[4]以上目标需要以下一系列举措的落实和完成.
一是削减电厂碳排放.“清洁电厂”是《气候行动计划》中的重头戏.2014年6月美国环保署发布一项新的清洁能源计划,要求到2030年美国所有发电厂的碳排放量将减少30%,并要求停止对海外新建燃煤电厂的公共融资.在美国出台该政策后,英国、荷兰及北欧各国都加入该协议,全球性融资机构和世界银行也采取了类似的政策措施.
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参考文献：
1、 艾森豪威尔政府对援助政策的调整和美国冷战战略 摘要：秉承共和党传统理念的艾森豪威尔政府，在上任伊始即确定了对外经济政策的原则——“贸易而非援助”，这一原则从一开始在美国政界就引起争议。随着苏。
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