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摘 要：分税制和取消农业税等税费改革造成了西部乡镇主体税的缺失,乡镇财政的收支矛盾从而变得较为尖锐.但是,税费改革并不是造成乡镇财政状况恶化的主要原因,西部地区乡镇财政问题出现的深层原因在于乡镇财政的自生能力弱化,从发展的眼光来看,只有培育和提高西部地区乡镇财政的自生能力,才能从根本上保证乡镇财政的正常运转和促进地方经济的持续发展.因此,结合西部地区的具体实际,从稳定现有税源并扩大新的税源；强化乡镇财政监督管理体系进而优化内控机制和制度供给等角度入手,提出了西部乡镇财政自生能力构建的合理途径.
关键词：西部；乡镇财政；自生能力；构建途径
中图分类号：F812.8
文献标识码：A
文章编号：1009— 9107(2011)06—0035—05
一、乡镇财政状况的研究现状
到目前为止,对包括西部地区在内的中国乡镇财政状况已经有了大量的研究资料.相对来讲,国外还很少对中国乡镇财政状况进行专门、系统的研究,近年来世界银行等世界性的组织在对改善中国农村公共服务的研究过程中只是对中国农村乡镇的财政状况进行了附带研究.
就国内的情况而言,理论界对乡镇财政的研究非常活跃,由此产生和积累了丰富的文献.从研究内容上来看,主要是从乡镇财政收入、财政支出、乡镇财政和上级政府的关系、农村税费改革以及乡村债务危机等方面进行的.孙潭镇、樊纲、朱钢、林万龙从制度外财政收入的视角对乡镇财政结构中自筹资金增长迅速以及存在的效率损失和对农民、农村企业家利益的侵占等问题进行了深入的分析.吴理财、周飞舟、赵阳、谭秋成、周业安对乡镇财政支出比例严重失衡从而造成其它一些公共产品的供给出现短缺、乡镇财政职能偏离以及支出存在着效率低下甚至滥用财政资金等问题进行了重点研究.吴理财、李芝兰对分税制实行后未能合理、完全地界定清楚 政府和地方政府之间的事权,乡镇财权和事权不对等现象进行了系统的分析.朱守银、王凯伦、吴国良、张百放对农村税费改革中存在的问题进行了适时的研究,指出不能单一地依靠农村税费制度改革来解决索取农民过多的难题,还需要对农村行政管理体制、义务教育体制、财政管理体制等方面做进一步改革.牛竹梅、姜安荣、张文兵、孙自铎对农村税费改革后乡镇财政收支矛盾尖锐、乡镇负债增加、债务风险加大等问题进行了系统研究.
综合看来,从研究视角上来看,着眼于整体性的研究较多,但针对区域性的研究相对较少,这就为西部地区乡镇财政的研究预留了一定的空间；从研究内容上看,多年来对乡镇财政的研究主要集中于对乡镇财政赤字的成因解释和化解债务危机等方面,而立足长远,着眼于如何从根本上解决乡镇财政问题的研究相对较少；从社会价值和功能看,对乡镇财政存在问题的对策研究仍然滞后于社会现实的发展,因此,相关的研究还有待进一步深化.正是基于这些研究上的缺失,笔者进行此项研究的必要性因而得以显现.
二、自生能力的构建是解决西部乡镇财政问题一个根本途径
我国自1994年开始试点逐步推进分税制到2006年1月1日全面取消农业税,一系列的税费改革切实减轻了农民负担,维护了农民的利益,农村地区进入到后农业税时代.但在税费改革稳步推进的同时乡镇的财政困难也在逐步增加,主要原因是分税制并没有对省以下的财政体制进行改革,事权向下转移和财权向上集中的不对称造成了乡镇财政缺口的扩大,加之取消农业税使得许多地方乡镇财政失去了主要的收入来源,财政收支矛盾进一步加剧.据有关资料显示,目前全国近40％的县一般预算均呈赤字状态,乡镇基层债务额已超过5000亿元,其中乡镇一级净债务超过2300亿元,村级负债则超过2500亿元,而且,乡镇政府的债务每年还以200多亿元的速度在递增.
早在2004年,财政部科研所课题组经研究后认为：如果在推断全国乡村债务总额采用取中间值法则的话,全国乡村债务总额不会低于6000亿元；如果采用高值推断,全国应突破l万亿元.由此可见,乡村债务占我国GDP的比重在5％—10％之间,占我国财政收入的比重在30％—50％之间,乡村债务总额负担实际上已超过长期建设国债负担.许多地方的乡镇财政事实上成了为生存而奋斗的财政,有些专家将之喻为“吃饭财政”,由于财政基础过于脆弱,不少地方乡镇一级的财政职能还无法真正履行.
由于地区性财政收入差距过大,我国西部地区乡镇财政收支的矛盾更为尖锐.据统计,西部乡镇负债率达到80％以上,有些地区甚至达到100％.例如,2005年四川乡镇债务251.9亿元,相当于当年乡镇财政收入48.6亿元的5.2倍,平均每个乡镇535.4万元,其中债务超过亿元的乡镇达7个.14]随着税制改革的推进,西部地区一些乡镇债务还有上升的趋势.主要原因是这些地区的原有的一些主要税源缺失,新的税源短缺,因此财政收入增长极为困难.在农村税费改革之前,乡镇财政收入基本上由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成.乡镇财政收入的规模在地区间差异极大,在东部沿海地区,一个乡镇的财政年收入可达到几个亿,而中西部地区许多乡镇则只有几十万.从收入结构上来看也有很大差异,经济不发达地区基本都以农业四税税收为主,经济发达地区农业四税可以忽略不计,有的已经将农业税和特产税免除.对于不发达地区而言,预算内收入是财政收入的主要来源,而在预算内收入中,农业四税又占主体,这主要是由于我国中西部大部分地区农村以农业生产为主.从全国看,自筹资金和预算外资金在乡镇财政收入中还是占有相当大的份额,这些资金大部分来自于农民,显然扩大这部分收入规模必然会加重农民负担.农村税费改革后,取消了“三提五统”,将费改为税,规范了自筹资金的征收渠道,预算外收入已经十分有限,使得乡镇财政收入只能靠预算内收入.特别是从2003年以来,降低农业税税率、免征农业税使乡镇的主要收入来源进一步减少了,这对于农业收入为主的乡镇来说无疑是雪上加霜.以甘肃省天水市的甘谷县为例,农业税一直是其乡镇财政收入的主要来源,约占财政收入的67.2％.在税费改革前,农民人均负担各项税费达60.83元,土地每亩负担税费39.12元.取消农业税后,也取消了乡统筹、村提留、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资和屠宰税.甘谷县财政收入减少3637.63万元,平均每个乡镇财政收入减少181.88万元.因此,在财政收入构成上以传统农业税为主要财政收入来源的西部地区,乡镇的财政收入缺乏坚实的经济依托,农业税的取消使这些地区乡镇的财政状况出现了更为困难的局面,当预算内资金不能满足支出需求时,这些地区的乡镇首先想到的就是用借债的方式应付危机,似乎陷入了一些学者所讲的“黄宗羲定律”的怪圈.相对于这些乡镇的财政收入水平而言,动辄数十上百万,甚至
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参考文献：
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