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反贫困是现代政府的重要责任.实施精准扶贫,是我国现阶段扶贫开发的重大创新,也是总书记治国理政新战略中关于扶贫工作的新思维、新思路.得益于新中国成立以来的大规模扶贫,特别是改革开放以来的经济腾飞,中国的贫困现象逐步得到改善,扶贫工作取得了举世瞩目的成就.当前在经济发达地区,贫困现象表现出与以往以及其他地区不同的新特点,这对扶贫的精准度提出了更高的要求.
一、经济发达地区贫困现象的新特点
经过改革开放近40年的发展,中国经济条件取得了长足进步.农村贫困发生率为由1978年的97.5%下降到2015年的5.7%.而在东部发达地区,这一进程尤其明显,早在2013年,广东、浙江、江苏、福建四省的贫困发生率更是降到3%以内.
绝对贫困现象减少,主要表现为相对贫困.2010年以来,南京城乡居民可支配收入年平均增速均在8%以上,城乡收入比持续缩小.
按照2016年国家贫困户标准,南京的贫困现象已经基本消失,而按照江苏省的贫困户标准计算,南京农村居民贫困发生率为1.46%,可见南京的贫困现象主要表现为相对贫困.
致贫原因集中表现为因病致贫.开发式扶贫是希望通过改善交通及公共设施、增加就业机会、壮大村级经济等途径,通过社会福利的“涓滴效应”实现脱贫.近些年来,城乡一体化进程加快,大批美丽乡村涌现,“只要愿意干、肯干,找个工作挣钱养家是没问题的”.但是通过调查我们发现,造成家庭经济困难的原因首先是“家里有重病、慢性病人”,其次是缺少文化、缺少致富途径和收入来源单一.在2004年,有研究者通过详细的调查,认为南京贫困的致贫因素主要是下岗、无业、“农转非”和残疾者,尽管这一研究主要针对的是城市居民,对比分析可以发现由于经济的发展,经济能力的欠缺已经退居第二位了,因病致贫成为精准扶贫要解决的首要问题.
贫困人口的空间分布呈现“大分散、小集中”特征.南京的贫困现象在空间分布上以中心城区为圆心,构成一个大的同心圆,离圆心越远,经济薄弱村和欠发达村越多.同时又以各区的中心城镇为圆心,构成一系列小的同心圆,离圆心越远,贫困现象越多发.北部山区、茅山老区、横山西南边区呈现出三个集中连片欠发达地区.如果说2004年“南京城市贫困空间杂居在城市的各个区域,不论是中心区,还是商业区,都有贫困家庭的分布等具有‘大分散,小集中’的特点”,那么这一特点同样表现在今天的农村贫困现象上.
二、经济发达地区精准扶贫的新难点
对贫困人口的扶助是现代国家治理的重要内容,也是国家治理水平的具体体现.根据党、江苏省扶贫开发工作会议决策部署,南京市紧紧围绕“减少相对贫困、缩小收入差距、促进共同富裕”的目标定位,按照“标准再提高、重点再聚焦、内涵再丰富、底线再织牢”的总体要求,高起点、高标准、高规格谋划和推进精准扶贫工作.
贫困识别成本高,扶贫政策的人文关怀和社会教化不足.识别扶贫对象是精准扶贫的重要基础和前提.2018年年初,按照《江苏省农村扶贫开发条例》规定程序,南京市通过逐户上门调查,逐项按标识别,逐层审核把关,严格甄别,准确录入信息数据,建立扶贫对象档案资料库,实事求是反映各类扶贫对象数量、结构及动态变化情况.在具体操作中,社区、村采取了各种形式的“比穷”,通过评议、结果公示等办法,确定扶贫对象.但此类的具体操作同样面临着诸多问题.一是市、区、镇街、村组联动的贫困识别行政成本高.二是各种形式的“比穷”,既是把贫穷作为资本炫耀,又伤害了穷人的自尊心.三是人均年可支配收入低于9000元的识别标準,在一定程度上增加了被确定为贫困对象而生活并不富裕的居民特别是农村居民的不平等感.
政策惯性导致扶贫与致贫原因、贫困户需求之间存在偏差.通过多年的开发式扶贫、低保及中小学免费等措施,贫困到吃不饱、穿不暖、上不起学的状况已经消失,赤贫基本绝迹,现有的贫困现象主要集中在相对贫困上.通过调查走访,我们发现,就整体而言,农村地区的整村贫困和城市的“城中村”基本上在这些年的开发式扶贫中消失,贫困的空间分布上呈现出“大分散小聚集”状态.就个体而言,贫困往往发生于家庭成员发生重大疾病或变故的情况下,只要家庭有劳动能力和劳动意愿,基层政府、社区通过提供就业岗位、低保等,经济状况都能在不同程度上得到改善,但如果家庭成员特别是主要劳动力发生疾病或变故,家庭经济状况就会一落千丈,而对其以房屋、衣着、存粮、教育等标准来衡量贫困就显得简单而不切实际.首先,整村开发的难度较大.在整个村庄都比较贫困的情况下,由政府、企业或能人牵头,吸引投资建设工厂,开发乡村旅游、发展“一村一品”的特色产业,都能有效地带动地方经济发展.但是早在2013年江苏的贫困发生率已经低于2%,也就是说,假设一个100户左右的村庄,只有两户左右贫困户,其余98户都已经有稳定的收入来源,在此种情况下,整村开发就面临一个人力资源的窘境.其次,与致贫原因的对应有偏差.开发式扶贫主要针对的是经济能力不足导致的贫困,但是如前所述,南京的致贫原因集中在因病致贫上.再次,与贫困对象的需求存在偏差.根据全市统一安排,市区财政安排专项扶贫资金,职能部门负责涉农项目向片区和经济薄弱村（欠发达村）倾斜,这些安排都集中在“钱”的方面.实际上,扶贫不仅需要资金的投入,更需要能力的提升,就业机会特别是短距离、近距离就业机会的提供,这无疑十分困难,但却是扶贫工作的造血方面,一个外生的扶贫体系、输血式的扶贫体系是不可持续的.
减贫措施的精准度、灵活性有待提高.为进一步推动精准扶贫工作,南京市选派一批有较高政治素质、能力较强,特别是有培养前途的中青年干部到经济薄弱村任“第一书记”,实施统一管理,着力帮助任职村建强村级组织,推动精准扶贫,协调落实帮扶资源,兴办惠民实事,加强基层治理,推动各项帮扶措施落地见效.这些措施的出台,是以往开发式扶贫的延伸和深化,有力地推进了南京市精准扶贫工作,但是就南京而言,贫困现象集中体现为相对贫困和开发式扶贫的针对性上有所欠缺,在实际工作中却面临三个方面的现实问题.一是减贫措施简单化.为了推进工作,不少减贫措施被简化为提供部分资金,赠送一些生产资料,至于贫困对象如何使用则不去关心.二是个性化的帮扶措施难以实现.农村常住人口的减少,使得农村市场大幅度萎缩,本土生产本地销售也难以实现.有重大疾病、慢性病人的家庭,特别是主要劳动力发生疾病的情况下,造血式扶贫几乎是个难以完成的任务.城市建成区的就业机会多,市场前景好,但往往需要一定的技能,贫困对象又往往缺乏相应的技能,因此半离土离乡的方式也难以实现.三是扶贫管理难度大.在精准识别中,同一集体中的其他居民不愿意或时间上不许可.在精准扶贫中,各类扶贫资源通过不同的渠道流向扶贫对象,基层组织很难实现统筹,容易导致贫困对象的苦乐不均,甚至导致现象.在扶贫对象的退出问题上,标准不好把握,操作难度大.
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参考文献：
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