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法律乃治国之重器, 总书记关于全力推进法治中国建设重要论述中指出：全面依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题,是“四个全面”战略布局重要组成部分.十八大以来人民银行全面加强法治央行建设,印发《中国人民银行关于印发<法治央行建设实施方案（2016—2020年）>的通知》等系列文件,全面提升依法行政水平.在基层人民银行层面,法律事务工作存在现实困境仍是法治建设中需要攻克的难题.
一、依法治国势能和依法履职动能
(一)全面依法治国的战略高度和时代宏大使命
全面依法治国是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的重要保证.金融作为经济活水,正如 总书记指出：金融活、经济活；金融稳、经济稳.金融“活”和“稳”进而走向服务实体经济的“强”尤其需要在法制框架内以法治思维激活和发展.在这样的政治站位和历史高点下,法律事务作为法治央行核心工作承担和以往不同的使命和责任.法律事务工作贯彻全面依法治国的思维更要凸显人民银行履职的权威性、严肃性和专业性.
(二)依法履职的现实需要
依法履职是人民银行在合规履职基础上提升工作水平,贯彻法律法规,进一步推促科学化、精细化履职的现实需要.依法履职和依法行政是当前改革进程中人民银行工作制度化、规范化、程序化的重要保障.做好法律事务是贯彻执行《中国人民银行法》在国务院领导下,落实“货币政策+宏观审慎政策”双支柱金融调控框架,防范和化解金融风险,维护金融稳定的坚强基石.
(三)法律法规约束力增强
在当前金融法律框架内,大量法律法规出台规范具体行政行为.如：《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政诉讼法》、《政府信息公开条例》、《中国人民银行执法检查程序规定》等.法律法规对行政权力行使及具体行政行为约束力增强,对行政执法行为程序要求越来越严格,并开始附带审查抽象行政行为——规范性文件附带审查,拓展实体性要求.人民银行履职每一个细节应该是程序性要求的结晶和实体公平正义的直观体现.
(四)内部监督力度加大
人民银行出台《中国人民银行依法行政审计方案》通过对人民银行分支机构履行行政许可、执法检查、行政处罚和信息公开等职责情况进行审计,对行政执法合法性、规范性和效果性进行评价,促进人民银行依法行政能力和依法履职水平提高.在内部审计强监督下,纪检部门通过风险监督管理系统,将日常行政执法纳入纪检监察范围,更加侧重行政执法中遵纪守法、执行八项规定,反对“四风”等要求.内审、纪检已经对法律事务工作形成全流程监督管理.
(五)行政相对人法律意识增强
得益于五年普法规划的贯彻实施,全社会法律意识全面提升.人民银行和金融机构在市场中除了监管和被监管的关系外,更多时候反应出行政主体和行政相对人的博弈关系.被动接受行政行为已经不是金融机构主流选择.金融机构懂得通过法律手段和人民银行进行互动,争取自身权益最大化,监管难度和法律风险逐年增大.近年来法律事务报表上反映出分支行涉诉案件逐渐增多、依 投诉案例增多,法律事务工作需要站上履职前沿阵地不再固守一隅.
二、基层法律事务工作不协调、不同步的现实困境
(一)非主流的边缘化倾向
基层人民银行法律事务工作尚未成为保障、指导全行性工作开展的核心关口.在风险敞口较大的县支行法律事务只是设在金融管理部的一个岗位,和货币信贷、金融稳定、调查统计、征信管理等主要工作相比经常被忽略.法律事务岗位工作不是工作主流和重点,没有其他职能工作的标配：缺乏配套职权、岗位流程不清晰,工作虚化严重.在金融消费权益保护职能上线和法律事务工作结合后情况有所好转,但依旧没有体现法律事务“执法成律、建规立制、开道护航”的功能作用,倒是金融维权和金融知识宣传成为日常延伸性工作.法律事务在县支行被非主流化,并逐步退缩为边缘化职能.依法行政大背景蓝图更多是由纪检、审计来完成,法律着色还不深刻,渲染不给力,法治主色调还需加强.
(二)法治意识不到位,管理不足
在各种学习和培训下,基层人民银行主要领导尤其是一把手法治意识依旧不到位.一方面是因为法治思维养成是长期过程,缺乏法律基础知识,在素养方面提升会更为缓慢.每年培训学习多是条文解读,实际案例支撑不多,震撼性不强,学习只是点到为止走过场；另一方面,基层法律风险虽大,但法律是道德底线社会化,部分领导觉得违法比较遥远,远不如追查问责来得刀刀切肤,痛感十足.法律规范、指引作用,更多时候只是参考意见,不如党规党纪一般给人压力和责任.管理上缺失传导到具体操作岗位,有时会出现只知规章制度,不知法律的情况.部分操作岗人员法治意识和程序性思维双重缺失,在行政执法过程中欠缺程序链条保护和周严考量,痕迹管理不到位,潜藏风险隐患.
(三)岗位设置和工作流程系统化不足
法律事务岗位职能并未集中整合,而是散见于各种文件,如：《中国人民银行法律事务工作规定》、《关于执行法律事务工作规定有关事项的通知》、《法律事务工作和金融消費权益保护工作考核办法（试行）》等等.这些规章制度制定有先后顺序,对法律事务工作要求不一,虽一定程度明确岗位工作,但存在缺乏清晰的工作流程,权责不对等,具体工作要求过于模糊,在常规性工作上界定不足等问题.法律事务工作整体并未有组织、有系统地嵌套进基层人民银行履职全过程,太过零碎.在实际操作中事前审核过于形式化、事中监督缺乏依据和配套职权,等到事后补救已经为时已晚,局面难堪.
(四)专业人员缺乏
法律事务工作需要专业人员,至少要满足三个条件：一是具备基础法律素养,要有高度法律敏感性,有法律为先的惯性思维；二是对基层人民银行各项业务工作较为熟悉,知晓法律风险分布；三是相对丰富的法律知识储备,有一定处理法律问题的能力.鉴于大部分基层人民银行法律事务岗位都是兼职,基本上都无法满足上述条件.人民银行人员录用在近几年在专业选择倾向上偏重于操作类专业人才如：会计；系统架构转型人才储备如：计算机；数据分析人才如：统计等,法律专业招录相对较少.加之地方政府和事业单位对法律人才渴求和人民银行形成明显人力资源竞争,一线法律事务专业人员缺失状况已经很明显.
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