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摘 要：参与式行政,作为一种新型的行政法制模式在宏观层面推动行政法治发展、实现多元共治具有重要意义；微观层面在有效解决争议、增加行政效率、落实政府责任等方面效果显著.行政中的参与呈“阶梯式”分布,为了实现更大范围内更高阶梯的参与、同一阶梯实现更有效的参与,必须从行政立法、行政执法、行政司法等方面对现有制度进行完善.
关键词：公众参与；参与式行政；参与层次；制度构建；法制模式；多元共治
中图分类号：DF3 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2013）06-0105-006
参与式行政,作为近年来世界范围内发展起来的一种新型的行政法制模式,体现了实现公共利益、处理公共事务过程中政府和公民之间的协调关系,在公民社会这个舞台上实现了社会的多元共治,是政府未来的治理模式之一[1].参与式行政法制模式回应了传统行政法模式“‘合法化能力’的贫困”,使得行政过程得以“自我合法化”.[2]在我国,改革开放以来,政府从全能型行政模式逐渐过渡到现代行政模式,行政模式的理念由管制让位于服务,在服务型政府建设过程中,为了增进公共利益,使改革成果让全体国民共享,参与式行政模式应运而生.
一、参与式行政的基本意涵
公民参与到行政中来,无论作为一种理念还是制度实践都已历史久远,但是,作为一种行政法制模式——参与式行政的确切提出,即便是在世界范围内也是晚近几十年的事.参与行政基本伴随着政府再造（新公共管理运动）浪潮而产生发展,政府再造要求新政府应该是“以实验以及知识创造为主,修正规范和政策标准,保证多样性以及‘去中心化（decentralization）’,将决策权留给可能的最低层次.逐渐的,这种在各级政府对于合作的行为以及合作方的接受成为共识,也包括在政策制定过程中因为公民社会的因素扩大参与以及在利益攸关者中间加大审议”[3],可见,对于新政府的构建最核心因素即为参与式行政的引入.而作为参与式行政的最核心因素便是平层结构（heterarchy）代替等级结构（hierarchy）,在多主体之间建立平行的政府管理结构——公共主体以及私主体——包含所有的利益攸关者（stakeholder）.[4]
虽然与西方国家具有不同的社会结构以及经历了迥异的时代变迁,本世纪初,我国的学术研究中也明确提出了参与式行政的概念：是指公民在行政过程中所实施的,旨在影响行政主体形成行政行为的各种活动的总称.[5]然而该种定义显然过于宽泛,对于参与式行政的核心要素关注不足.经过近十年的发展,晚近学者经过总结概括,认为参与式行政,是指行政机关在行使国家权力,从事国家事务和社会公公共事务管理的过程中,广泛吸收公众参与行政决策、行政计划、行政立法、行政执行、行政裁决、行政指导、行政契约、行政服务、行政给付等行政过程,充分尊重公众的自主性、自立性和创造性,承认公众在行政管理过程中的主体性,明确公众参与与行政的权利和行政机关的责任和义务,共同创造互动、协调、协商、对话、合作的新型行政法律制度,形成政民合作、政企合作、政社合作的PPP（Public-Private Partnerships）机制.其核心就是通过将公众和各类社会成员纳入行政过程、促进行政的化、理性化、科学化和规范化,提升行政活动的公开、公平、公正和效率.总体来讲,晚近的研究愈发精细,将参与行为固定在行政过程之中,强调了行政过程中公众参与的强制性要求,为政府设定了义务和责任.但是一个明显的问题,和第一种认识相比,晚近学者是从行政主体的角度出发来看待参与式行政,强调行政主体在行政过程中有引入公众参与的义务、不引入公众参与要承担的责任,却忽视了公众本身具有参与行政的主体性,而公众主体性的缺失很可能是推进参与行政根本上的障碍.
对于参与式行政,尤为重要的是对参与本身有准确的把握.综合社会学及心理学的一些研究成果,对于行政机关以及参与人,以下一些基本的要求是实现有效参与的前提.对于行政机关,主要有以下三个因素：信息共享（information-sharing）,对于参与信息的共享是最基本的前提,各方信息对称才能在同一层次展开对话,而在行政中,这一点的要求主要是行政机关是否以及如何将信息传递给参与人；影响（influence）,是指行政机关做最后决定的时候,要体现出参与人参与的影响；合作（interaction）,是指行政机关对于参与要抱有合作的心态,而并非只想通过参与人的介入做表面工程,合作的本质无论是正式的或非正式的、直接或间接的,各方具有坦诚的、谋求问题解决的心态非常重要.
对于参与人则要求：精神和情感上的参与（Mental and emotional involvement）,这主要是指参与人不是单纯的出席参与活动,而是要在精神及情感上都有参与的冲动,当然这是跟切身利益挂钩的；奉献的动机（Motivation to contribute）,参与不同于表决,表决是已经有了议题,参与人表达同意与否,而参与,需要参与人发挥能动性,需要提出不同的议题,所以参与人要有奉献的动机；责任的承担（Acceptance of responsibility）,对于参与人通过一定程序之后做出的决定,各方都要接受,尤其是参与人.
二、参与式行政的制度产出
参与式行政法制模式的建立,首先也是当然具有公众参与本身各项意义的合理内核：政治上,公众参与是实现人权的重要途径,是制约政府权力的重要力量,有利于个人价值的实现,有利于达成一定水平的政治共识；法律上,公众参与有利于平衡各方利益、体现法的公正性,有利于实现公民的知情权和监督权,推进行政化,有利于透明政府的打造等.然而,这里谈及的参与式行政的制度产出更多关注微观层面,从更为狭义、更为具体的角度阐释其价值.结合西方学者的一些研究成果可见,参与式行政法制模式的制度产出主要包括以下几点：1.增加效率.公众参与到行政中,因为利益攸关,所以公众往往做出更为理性、更能体现切身利益的决定,所以有助于决策的科学性,同时,公众的认可有助于执行的开展与改善,进一步增加了效率.2.满足公众对参与持续性的需求.公众对于与自己有利害关系的决策有参与的需求,他们需要决策的程序更加公开透明,而且对专家建议有些时候是不信任的,更相信自己的判断.3.解决争议.广义的行政决策（decision making）往往涉及各种利益的权衡,而引入公众参与等于引入了一项协商权衡的程序,让各方有机会在一起通过理性的商谈渠道寻找共识.同时参与程序的本身便是优先事项设定之后的产出,这为未来其他争议的解决也做了好的铺垫.4.增加了政府责任.行政决策的议题供与公众统一讨论,本身便是对政府的一种监督,同时,通过参与做出的决策必须得到有效落实,否则失信于民乃执政大忌.5.增强公众的知识以及理解力.参与实现了包括政府与公众之间的、参与的公众之间的信息共享,该过程也是一个利益攸关者彼此之间倾听的机会,有助于各方加深对相关主题的理解.6.满足法律和政策的要求.对于参与有法律和政策上的要求,包括国际和国内的各项条约、协议,和地方的法律法规等.此外,参与也是本地居民至少对地方事务（local affairs）决策的特殊的权利.7.建立以及巩固正当性.参与对于是最基本的条件,有助于建立和巩固正当性,参与也反驳了公众对于“体制”的不信任.8.分配稀缺资源.公众参与有助于对于社会稀缺资源的合理配置与高效利用.9.创新管理实践.行政指导、行政资助、行政奖励、行政给付等融入参与的柔性行政管理方式的提出,深化了服务行政、参与行政理念,同时,对于行政管理实践的创新具有重要作用.[6]
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参考文献：
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