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人口向特大城市区域流动是规律,如果不希望人口向主城区聚集,关键在于采取什么政策,让人口按照市场格局重新再选择空间.从这个意义上,空间格局的调整,其政策效果比单纯通过行政力量控制人口要好
6月底,国家发改委、住建部、交通部联合公布《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（下称《意见》）,针对“大城市病”又出一招——发展市域间或城市郊区的轨道交通,以缓解城市拥堵,优化城镇空间布局.
和《意见》同时公布的,是首批市域铁路试点名录.共11个项目分布在北京、上海、天津、浙江、广东五省市,其中9个试点利用既有铁路,另2个试点将新建铁路.
市域铁路,指的是大都市市域范围内的客运轨道交通系统,服务于城市和郊区、中心城市和卫星城、重点城镇间.这种轨道交通形态并非新生事物,上世纪60年代至80年代,市域铁路的客运量曾占到铁路总客运量的20%以上.那么,当下为何再度推动市域轨道交通?它对治理“大城市病”有多大功效?
针对这些问题,《财经》记者专访了中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁.李铁认为,发展“轨道交通”能帮助解决住房供给不足、拥堵和污染等问题,促进产业和人口的疏解;但在交通政策发布之后,为避免轨道交通空载以及后续出现的亏损,还需要出台促进大城市周边中小城市发展的配套政策,才能使交通政策成为一步好棋.
轨道交通发展严重不足
《财经》：从城市规划的角度看,为什么此时会再度推动轨道交通的发展?
李铁：从工业化向后工业化转型期间,人们对区域间联系、交通架构等概念的认识已经发生变化.
工业化时期,交通更多是以“扩”为主,在珠三角、长三角等区域,工业占比很高,因而发展高速公路为主的货运干线,这是当时的特征.同时,城市间的联系主要通过大交通、大铁路完成.
然后,随着工业化进程而兴起大量城市群,人口聚集效应显现,原来倚仗大铁路的交通格局已满足不了现实需求.
此外,工业化后期,产业重心逐渐转向服务业,城市间倚仗高速公路实现相互联系,汽车也越来越多.实际上,国外许多城市也经历过汽车时代,他们发现汽车时代最大的问题是人员流动的效率大幅降低,城市之间的通勤速度下降,同时城市中心区过度拥挤,致使房价过高,车辆排放还会造成污染.
在这种情况下,轨道交通自然受到重视,其占地成本低于高速公路,能够促进城市间的联系,减少拥堵现象,节省人们的通勤成本,提高城市内部以及城市之间的出行效率.
《财经》：怎样评价中国轨道交通的现状?
李铁：当前国内轨道交通的发展严重不足.我们通过研究总结,中小城市之所以发展不起来,就是因为轨道交通没发展起来.像东京、纽约、伦敦等城市,它们周边拥有的轨道长度平均达到2000多公里,而我们连零头都不到.
同时,中国地铁的发展水平也严重滞后.城市化30年,地铁的发展速度远低于其他国家,直到最近,一些城市才刚刚赶上.
过去我们更多关注主城区的交通问题,提出一些解决手段,但如何疏解中心城区的压力,到现在为止没有很好的认识.现在,一些城市简单地利用行政措施来限制人口增长,并不是很好的选择,虽然短期或许能发挥作用,长期来看还会反弹,毕竟城市中心聚集了优质的服务和就业机会.
实际上,人口向特大城市区域流动是一个规律.城市会越来越大,如果不希望人口向主城区聚集,关键在于采取什么政策,让人口按照市场格局重新再选择空间.
从这个意义上,空间格局的调整,其政策效果比单纯地通过行政力量控制人口要好,建设轨道交通就是进行城市空间调整的一条可行路径.
《财经》：在那些轨道交通发展充分的国家,有什么经验可以借鉴?
李铁：日本、欧洲的轨道交通发展快,一个主要的原因是拥有比较发达的市场经济,讲究成本效益,可以结合人口密度来设计相应的交通基本配置.
从市场方向着手建设轨道交通,必须解决基础设施投入的問题,比如采用PPP等方式,引入多元化的投资主体.
我们没有给买不起房的人提供新选择
《财经》：中国发展轨道交通存在的障碍是什么?如何突破?
李铁：要让社会资本愿意投入这个领域,必须使它们获得回报,这背后的关键是城市格局需要发生变化.
中国大部分城市的格局是块状的,主城区特别大,周边城区特别小.这在一些特大型城市身上尤其突出,没有很好的长期发展规划,再加上人口调控政策,使得它们周边的中小城市发育严重不良.主城区的房产价格很高,规划跟进快,但是周边的中小城市、镇、县受到的限制很多.在这种情况下,很可能会导致轨道交通建成后,实际运行不畅.
在都市圈、城市群中,和主城区联通的最佳半径是30公里,以2公里-3公里一站来计算,需要半个多小时就可以到达,这是合理的通勤时间.如果在这个区域半径内没有城市支撑,意味着即使修建了轨道交通,也没有充足的客流可以运送,未来会面临亏损和补偿难题.
以北京为例,2000多万常住人口中,有1000多万人集中在主城区,其他1000多万人分布在行政区内其他相对独立的区县和农村,它们大多并不在距主城区30公里的半径内.
上海也存在类似的情况,嘉定、青浦、松江、金山、崇明、浦东的一些地区,都和上海主城区很远,虽然已形成了点对点的联系,但距离过长,轨道交通的效率有限.
所谓的城市群,意味着点和点之间需要有更多的聚集区.比如,日本就拥有很多小街区,而且已经连成片,规划时为10万-20万人口,十几年过去,实际上只有2万-3万人口,房价便宜,人们可以居住在这里,同时去主城区消费.在此基础上建成的轨道交通的运行效率可以非常高,这在一定程度上能保证资本投入能获得较好回报.
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