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随着“垃圾围城”现象的日渐凸显,垃圾焚烧成为不少地方政府快速解决垃圾问题的首选路径.但是,焚烧产生的高额社会成本,尤其是造成的公众健康损失和环境风险却鲜被重视.
3月22日,中国人民大学环境学院教授宋国君领衔的课题组发布《北京市城市生活垃圾焚烧社会成本评估报告》,以北京目前运作的3座生活垃圾焚烧厂为研究蓝本,计算出北京生活垃圾焚烧处置的社会成本为每年20.39亿元,如拟建的8座焚烧厂投入运行,到2018年北京生活垃圾全过程社会成本将高达373亿元.
高昂社会成本之下,垃圾焚烧其实并不比填埋便宜,先期制定的焚烧厂建设规划以及电价补贴等鼓励措施无疑需要再作慎重评估,而迟迟无法普遍推行的垃圾分类减量也应真正行动起来.
北京垃圾焚烧成本巨大
从2005年到2014年,北京城市生活垃圾清运量从454.6万吨增至733.8万吨,焚烧量从7.4万吨增至156.1万吨,焚烧量年均增长率为8.6%.
2014年,北京生活垃圾焚烧率为21.4%,清运量和焚烧量基本同步上漲,但垃圾填埋仍是主要的无害化处理方式.
截至2016年4月,北京已投入运营的生活垃圾焚烧厂有3座,分别是朝阳区的高安屯垃圾焚烧发电厂（一期）、顺义区生活垃圾综合处理厂（一期）和门头沟区的鲁家山垃圾焚烧发电厂（一期）.
根据相关规划,未来北京还将建设8座垃圾焚烧厂,至2017年底,北京生活垃圾焚烧日处理能力最高可达16362吨,为现在的3.3倍.据此估算,北京生活垃圾焚烧率也将在2017年末至2018年初达到高峰,接近60%.
宋国君说,课题组核算的生活垃圾焚烧社会成本是指社会因生活垃圾焚烧处置而承担的以市场价为准的全部成本,包括政府通过鼓励政策给焚烧项目的土地划拨、直接资本金划拨、财政补贴、税收减免和公众为焚烧承担的健康损失等.
课题组综合3座焚烧厂的补贴项目及二噁英致癌风险带来的健康损失,核算出当前北京生活垃圾焚烧处置的社会成本为每年20.39亿元,其中健康损失成本为14.31亿元,占比为70.19%,补贴项目成本为6.08亿元,占比为29.8%.
补贴项目中,垃圾处理费占比超过一半,为3.05亿元；其次为上网电价补贴,占比近两成；此外还有底灰补贴、税收优惠、土地划拨等成本,同样不菲.
课题组还计算了单位生活垃圾焚烧社会成本和全过程管理成本,分别为每吨1089元和每吨2253元,对比同期垃圾填埋社会成本,课题组发现,在考虑健康损失的情况下,焚烧的社会成本比填埋增加了39%.
而到今年年底至明年初,随着拟建8座焚烧厂的投入运行,北京垃圾年焚烧量将达597万吨.使用二噁英健康损失估计方法,按照2018年北京2300万人口计算,11座垃圾焚烧厂生活垃圾全过程社会成本将达373.2亿元,每吨为6250元,相当于当年北京GDP的1.33%.
课题组认为,目前,垃圾焚烧的高额成本被其他公共财政补贴承担,或转换成电价的方式由公众承担.近年来,在垃圾焚烧项目社会投资人竞价中,垃圾处理费中标价持续走低,售价收入、健康损失等分担了地方政府应负担的垃圾处理费,这使得政府形成了对低价焚烧的过度依赖.
终结垃圾发电补贴
根据2012年国家发改委发布的《关于完善垃圾焚烧发电政策的通知》,生活垃圾发电每吨上网电量为280千瓦时,垃圾发电标杆电价为0.65元,超过280千瓦时执行当地同类燃煤发电机组上网电价.
目前的现实是,发电补贴制度的存在使垃圾焚烧发电补贴和垃圾处理费成为垃圾焚烧厂的主要收入,相对于燃煤发电厂,垃圾焚烧厂通过售电获得了更高利润.
以高安屯和鲁家山焚烧厂为例,前者电价补贴占该厂社会成本22%,后者占比为19%,售电收入均为两企业收入的重要组成部分.
课题组分析认为,焚烧电价补贴是引发问题的关键一环.如果没有电价补贴,焚烧厂有动机要求提高入厂垃圾标准,如降低含水率、提高热值等,从而促进垃圾源头分类.而实施电价补贴后,现行补贴以垃圾入厂重量计算,含水量高的垃圾不仅能带来更大处理收益,还能带来额外电价补贴.
目前,在电价补贴刺激下,一些地区出现通过焚烧高热值垃圾（如工业垃圾）发电盈利现象,焚烧厂可以完全抛开垃圾处理费,将电价补贴作为主要收入来源.
“电价补贴政策无益于垃圾分类减量,增加了焚烧量和污染排放量,是导致众多问题和高昂社会成本的关键一环.”宋国君表示,“同时,刺激焚烧厂超额发电盈利,转移地方政府分类减量责任,应立即终结对垃圾焚烧的电价补贴政策.”
垃圾减量势在必行
目前,北京市尚未普遍推行垃圾分类,运往焚烧厂的垃圾仅经过转运站简单筛分,因此数量庞大且含水量大、发热量低.
据课题组测算,2015年北京人均生活垃圾日清运量为0.949公斤,远低于实施垃圾分类的台北市的0.287公斤.
课题组同时开展了生活垃圾分类减量后的社会成本估计.如果实施垃圾分类,入厂垃圾成分发生变化,将可能导致工厂渗沥液产量率减少、所需辅助燃料量降低以及二噁英浓度降低.
以渗沥液处理为例,目前高安屯和鲁家山焚烧厂的渗沥液是通过膜系统处理后,变成生产用水,污泥进入焚烧炉,顺义焚烧厂则是通过污水管网收集后进入卫生填埋场处理.如果做好源头分类,渗沥液过滤处置成本可降至零.
课题组计算发现,分类减量后,北京垃圾年焚烧处置社会成本将从20.39亿元降至12.4亿元,仅为原来的60.8%,人均负担的生活垃圾社会成本也将从每年780元降至每年282元.
如能较好地实施垃圾源头分类,北京人均生活垃圾日清运量降至台北0.287公斤的水平,课题组核算认为,现有3家焚烧厂的处理能力即可实现北京82.4%的人口生活垃圾全部焚烧,即使全部焚烧,剩余垃圾仅能供一座日处理能力为1000吨～1500吨的焚烧厂满负荷运营,新建焚烧厂将面临巨大闲置风险.
课题组建议,垃圾焚烧代价巨大,并不比填埋便宜,只是成本被转移了.北京应实施垃圾焚烧全市统筹,遏制“一区县一焚烧厂”格局,尽快制定生活垃圾源头分类计划,明确目标,完善法律体系.
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参考文献：
1、 生活垃圾管理卡在哪儿 7月的上海正值酷暑，市人大常委会殷一璀主任和肖贵玉、莫负春副主任带队来到了老港生态环保基地，在炎炎烈日下实地调研老港一期、二期和三期封场修复项目。
2、 城市生活垃圾处理污染防治 摘 要：随着我国城市化进程的加快，城市人口数量的不断增加，由此带来的城市生活垃圾处理问题也越来越突出。正视我国城市生活垃圾处理中的不足，借鉴发达。
3、 我国城市生活垃圾分类管理的立法现状分析 关键词 国家立法 城市立法 立法模式 责任制度基金项目：本文是2016年重庆市研究生科研创新项目“重庆市主城区生活垃圾分类处理立法完善研究”成。
4、 垃圾焚烧技术没问题，什么有问题 一边是加快兴建，一边是群众不理解在全国各地加快兴建垃圾焚烧厂的同时，争论与冲突也有愈演愈烈之势。据报道，近日，湖南宁乡、湖北仙桃等地，垃圾焚烧。
5、 收费制度下生活垃圾处理成本确定 随着人口数量的增多，垃圾处理的问题也越来越严重，通过查询统计年鉴，垃圾的生产规模已经超过目标额度。本文先通过查阅文献，找出影响垃圾处理成本的因素。
6、 城市生活垃圾分类处理问题 摘要：目前，我国的城市化进程加快，导致城市生活垃圾产量持续增加， 而我国垃圾分类进程十分缓慢。近年来，环境问题愈演愈烈，垃圾分类处理问题越来越得。