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众所周知,畜牧业发展遭遇两大制约瓶颈——土地和环保.看似两个制约因素,实际上只是“土地”一个因素.因为,科学规划养殖用地,实现农牧生态循环,不但解决了畜牧业适度规模化发展、养殖业污染问题,同时,也实现了生态涵养土地、减少化肥使用量、促进农业可持续发展.长期以来,养殖用地没有纳入土地利用规划,在小规模散养时代,农民利用自有土地搞养殖.目前,小规模散养迅速退出,取而代之的是规模养殖场,两大制约瓶颈随之出现.
一、畜牧业将迎来一个大发展期
畜牧业已成为我国农村经济发展的支柱产业,也是农民就业增收的支柱.畜牧业逐渐取代种植业成为第一大产业,这是发达国家的普遍发展规律,也是现代农业的重要标志.从世界发达国家的农业发展史来看,当人均GDP超过5000美元时,畜牧业就会呈爆炸性增长.2015年,我国人均GDP将达6000多美元,这就意味着国家正处于畜牧业产品需求旺盛时期.
到21世纪30年代后期,我国人口将进入最高峰期,预计人口总数将达16亿.届时,食物供给的问题,特别是肉、蛋、奶等动物食品供给的问题,将成为影响社会稳定、经济发展和人民健康的焦点,加快发展畜牧业也是农业发展新阶段的战略任务.
目前,我国畜产品数量仍有较大的市场缺口,要让中国人饭碗里盛自己的肉蛋奶,畜牧业可持续发展问题必须破解.
畜禽规模化养殖的快速发展,在保障畜产品供给、增加农民收入等方面发挥巨大作用的同时,也产生了大量的粪污.由于受消纳半径限制,粪便处理成本高、化肥大量使用、季节性施肥、农村有效劳动力减少等因素的叠加作用,畜牧业污染已逐渐成为农村污染防治的重中之重.环保部门已经将畜牧业污染治理列为工作重点,一些地方政府也开始以简单的方式限制畜牧业发展.
二、养殖用地限制了畜牧业的发展
目前我国畜牧业发展用地列入各级土地利用规划只停留在口头上,造成畜牧业发展用地规划无从着落,用地审批难,养殖用地成为困扰我国畜牧业发展的瓶颈,现有养殖用地中有耕地、园地、林地及其他用地,但几乎都没有明确的正式手续.
从表面上看,畜牧业发展、环境保护和畜牧用地的矛盾冲突日益严重,成为制约畜牧业发展的主要瓶颈.实际上这种矛盾是人为造成的,从根本上看是体制和制度问题,是长期缺乏科学的统筹的发展规划造成的.
养殖业粪便是放错地方的资源,农牧循环是解决养殖业污染的最佳途径,也是改良土壤、促进农业可持续发展的有效途径.我国用全球9%的耕地养活了22%的人,却消耗了世界上35%的化肥,平均每公顷化肥施用量达400公斤以上,造成严重的土壤退化和化学面源污染.生态农业需要大量的有机肥,而畜禽粪便作为优质有机肥却得不到利用,并且成为主要污染源之一,这固然和养殖场户粪污治理基础设施交叉有关,更重要的原因是没有解决好畜牧用地和农田的科学配置问题.
《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）明确要求统筹规划,合理安排养殖用地.然而,时至今日规模化畜禽养殖用地尚未纳入县级以上土地利用规划,反而土管部门据此提出了更为严格的养殖用地审批程序.
之所以如此,究其原因是：
其一,国家政出多门,法规不统一,如《畜牧法》和《土地管理法》《环保法》各说各话,职能部门制定规划无所适从.
其二,地方政府对畜禽养殖用地规划、农牧生态循环的认识不足,没有从根本上认识到发展现代畜牧业对延伸农业产业链、转移农村劳动力及农民增收等方面的重要作用,对切实解决养殖用地问题力度不够大,甚至片面地认为畜禽养殖对当地财政没有税收贡献,对畜禽养殖用地纳入土地利用规划就不积极.
其三,社会对农牧生态循环的实质和重要性认识不足,国家有关政策提出利用废弃地和荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用地开展畜禽养殖,而忽视了养殖粪污受消纳半径限制,使最需要有机肥的基本农田和养殖分离.有一种现象较为普遍,那就是地方政府为了建设工业集聚区、园区等,已经进行了艰难的土地调规,废弃地和荒山、荒沟、荒丘、荒滩等都可能被调为基本农田,更不用说一般性农田.
其四,职能部门懒政,对于自身得不到利益的利他行为,怕麻烦,能躲多远就躲多远.
《全国高标准农田建设总体规划》（国函〔2013〕111号）提出到2020年,建成旱涝保收的高标准农田8亿亩.要求高标准农田集中连片,田块平整,配套水、电、路设施改善,耕地质量和地力等级提高,科技服务能力得到加强,生态修复能力得到提升.却没有农牧生态循环方面的内容,在连续高产的状态下,没有比农牧结合起来进行生态修复更好的方法了！
三、把养殖用地纳入土地规划的建议
为了实现农、牧和环境三赢,必须科学规划养殖用地,把养殖用地纳入土地利用总体规划.具体建议如下：
以《畜禽规模养殖污染防治条例》实施为契机,县级以上人民政府农牧主管部门必须编制畜牧业发展规划,统筹考虑环境承载能力以及畜禽养殖污染防治要求,合理布局,科学确定畜禽养殖的品种、规模、总量；县级以上人民政府环境保护主管部门会同农牧主管部门编制畜禽养殖污染防治规划.县级以上地方人民政府在组织编制土地利用总体规划过程中,应当统筹安排,将规模化畜禽养殖用地纳入规划,落实养殖用地.畜禽养殖用地按农用地管理,并按照国家有关规定确定生产设施用地和必要的污染防治等附属设施用地.
各级政府在编制高标准农田建设规划或实施方案时,要考虑到农牧生态循环对生态修复的不可替代作用,结合地方实际,借鉴先进国家经验,推行适度规模养殖和定额耕地捆绑模式.在不减少基本农田数量的情况下,拿出一定量的基本农田和一般农田置换作为养殖用地,实现农牧有效循环.如《商洛市人民政府办公室关于做好农村畜牧养殖用地规划工作的通知》中要求,“按照一定的种植（养殖）面积（包括农作物、林地、鱼塘等）安排相应的畜牧业用地,尽量就近消化养殖场粪便和污水.一般每百亩植物配套养殖200～300头存栏猪（或等量的羊、20～30头牛、30000只家禽或兔子）.具体可根据作物用肥量适当调整,并着眼于长远,留有余地,实现畜牧业和环境的协调发展.”
对粮食产量低、质量差的山区耕地及荒坡、荒滩地,或不适宜发展经济作物的地方,尽可能满足畜牧业用地,逐步发展成为现代畜牧业的示范区和规模养殖基地,在促进和带动区域经济发展的同时,把贫瘠土地改造成高产农田,把荒坡、荒山改造成森林、果园.但是,利用“废弃地和荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用地”发展畜牧业也要适度规模.
鼓励各类养殖用地按生态循环要求合理布局,大力推行畜牧业和种植业、林果业有机结合的养殖方式,允许在耕地、山地、园林中建设相应的配套养殖场实现养殖场粪污的资源化利用,实现农、牧和环境三赢.
作者单位：①河南畜牧规划设计研究院
②③：河南省淮阳县畜牧局
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参考文献：
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