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3月18日,国家监察委员会主任选举产生,国家监察委挂牌在即.届时,全国四级监察委全部组建完成,依据监察法赋予的职责权限和调查手段,承担起反腐重任.“两规”被“留置”取代,消失在反腐历史中.
监察法是对国家监察工作起统领性和基础性作用.立法既有此前反腐经验总结,又有近两年内北京、山西、浙江试点经验的积累.
从三地试点改革开始,至全国推行,同步辅以监察法立法起草送审,修宪立身,仅一年有余,监察委从面目不清的胎儿迅速成长,终以强健之姿呱呱坠地.
“试点各试各的、不交流”
北京、山西、浙江是监察体制改革的先行者,改革在三地有条不紊进行.
北京市一名不愿透露姓名的原检察官称,试点消息来得很快,之后检察院反贪、反渎、预防腐败部门整体转隶,与原纪委人员混编后重新打散分配,紧接着就是培训,学习如何从一名检察官过渡到监察官.
浙江省纪委书记、监察委主任刘建超,是浙江监察改革带领者.他曾担任外交部发言人、国家预防腐败局副局长、中央纪委国际合作局局长.
试点开始后,浙江省市县三级监察委陆续组建,“都是新组建,在履职中有各种各样的问题”.刘建超把各市县的监察委主任请来,开了20多场座谈会,一起商议试点中遇到的问题,逐渐形成共识.“不去探究那些一般性的工作汇报,就讲存在的问题和困惑,回答了250多个问题.”
“留置”是随监察体制改革诞生的新生事物,此前监察工作并无“留置”一词.2016年12月25日,全国人大常委会授权三地试点,同时赋权三地监察委采取留置、调查、讯问等12项措施.
“留置”意图取代“两规”,但同“两规”一样,两者均属限制人身自由的措施,因此留置从出现时即受关注,一些法学家担心留置出现滥用或违规使用的情形,担心留置期间被调查人的合法权益能否得到保障.
该怎样运用留置权,试点地区同样困惑.刘建超说,开始大家都不太敢用留置,但随着完善试点有关规定,依法依规使用,现在运行很好.“不能滥用,也不能不用,应依法使用.”
截至2018年3月11日,浙江省监察委共对292人采取留置措施.北京市监察委2018年2月14日的数据显示,共留置68人.山西省监察委系统2017年留置81人.
北京、山西、浙江三地试点同时开展,虽在转隶人员把关、案件审批上有细微差别,但大致相同（详情参阅2017年第27期《財经》文章“监察体制改革试点轮廓”）.
试点选择这三地后,“给我们提出的要求是各试各的,不要交流,一交流就会趋同,各试各的才能体现出好的经验、发现问题.从不同到大同,这个过程弥足珍贵”.刘建超透露,“但试点地区对中央精神、全国人大常委会授权决定的理解,几乎一致.最后发现是殊途同归.”
试点运行近一年后,2017年11月,全国人大常委会通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》,在全国各地推开国家监察体制改革试点工作.目前,省、市、县三级监委全部组建成立.随着国家监察委员会主任的选举产生,国家监察委挂牌指日可待.
立法草案收获万条建议
监察体制改革一旦启动,上升至国家立法保障反腐是必经之途.
3月13日,第十二届全国人大常委会副委员长李建国向全国人大作关于监察法（草案）的说明.李建国称,通过国家立法赋予监察委必要的权限和措施,将行政监察法已有规定和实践中正在使用、行之有效的措施确定下来,明确监察机关可以采取谈话、讯问、查封、扣押、搜查、留置等措施开展调查.尤其是用留置取代“两规”措施,并规定严格的程序,有利于解决长期困扰我们的法治难题.
其实,中央纪委在最初研究国家监察体制改革时,就已着手考虑将行政监察法修改为国家监察法.
全国人大常委会法工委国家法室处长陈国刚,此前在接受媒体采访时称,2016年10月,中央纪委会同全国人大常委会法工委组成国家监察立法的工作专班,一同进行起草研究,去部分试点地区调研,在此基础上形成监察法草案.
2017年6月,全国人大常委会对监察法草案进行初次审议.对草案初始版本知情的一名人士对《财经》记者称,草案在提交初审前,曾数易其稿.
2017年11月7日,公众得以首次窥见草案面目.当日,中国人大网公开草案全文征求公众意见.2017年11月7日至12月6日,3000余人提出1.3万多条意见.
这是一部事关反腐败机构重建、国家监察制度改革的法律,自然广受关注.看到监察法草案当晚,诉讼法学家、中国政法大学终身教授陈光中,就对《财经》记者详谈对草案的建议.陈光中认为,此次监察体制改革是涉及国家权力体系的重大变革,中国将形成人大统摄下的“一府一委两院”的新国家机构体系,应先修改宪法,再根据宪法制定监察法,宪法是国家根本大法,任何法律的制定都要根据宪法.全国人大通过的基本法律,应写明“根据宪法,制定本法”.制定监察法首先应解决合宪性问题.
对此,中国宪法学研究会会长韩大元也公开表示应先修改宪法.随后,关注监察法草案的许多宪法学者、行政法学者等均提出建议.
宪法问题很快得到回应.2018年1月12日,中共中央政治局召开会议,研究修改宪法部分内容的建议.3月11日,十三届全国人大一次会议审议后投票表决,通过宪法修正案.
在宪法“国家机构”中增加监察委员会的内容作为一节,明确监察委的地位、性质、与人大的关系等.
对公布的草案,陈光中还表示,应增加尊重和保障人权,还应明确留置期间允许律师介入.另外,在人大监督、监察权独立行使等问题上,他也提出建议.
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参考文献：
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