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作为国际上功能最为齐全的、“风险最小化”型存款保险制度的典型代表,美国的存款保险制度自1933年建立以来,在维护储户信心、清理问题机构、保障金融稳定方面发挥了巨大作用.80多年间,尽管美国历经多次金融危机,倒闭存款机构已达数千家,但无任何储户在已保存款上出现损失.美国存款保险制度有效运作的关键在于其具有强大的风险处置职能.通过对问题机构及时有效的处置,能控制危机蔓延、减少基金损失、维护金融秩序.当前中国银行存款保险制度建设正处于重要时期.对于美国存款保险风险处置职能,尤其是其中核心要素的研究,对中国存款保险风险处置制度设计具有重要的借鉴意义.
美国银行存款保险职能
美国联邦存款保险公司（FDIC）于美国经济大萧条后的1933年成立.在美国“风险最小化”型的存款保险制度下,FDIC作为会员银行及储贷机构的独立存款保险代理人,主要具有三大职能：承保者、监管者、接收者.
承保者是存款保险公司的基本职能.目前FDIC为各家会员银行及储贷机构的每个投保存款账户提供25万美元的最高保险额度,并根据相关银行的风险评级收取风险差额费率.在问题银行及储贷机构倒闭时,FDIC有义务向投保储户偿付已保存款,也可通过其他金融机构偿付.
监管者是FDIC不同于很多国家存款保险机构的职能之一,也是其能够有效发挥作用的关键.在美国现行金融监管体系下,FDIC与美国联邦储备系统（FED）、货币监理署（OCC）一起,构成了美国银行业监管体系.
接收者是FDIC能够行使问题银行风险处置权力的特有职能.在国家银行及在联邦注册的储贷机构被监管者（OCC）宣布破产时,监管者必须指定FDIC为唯一接收者,FDIC也必须接受.在成为接收者后,FDIC将对破产机构的资产负债进行及时有效的清理处置,保障已保储户的相关权利,尽可能降低对经济金融的影响,同时严格按照成本最小化原则降低处置成本,维护基金安全.
在处置问题银行过程中,FDIC作为接收者,会积极寻求对自身处置成本最小的解决方案,在偿付了已保存款后,FDIC代位成为债权人,为尽快取得尽量多的破产分配款,又会对机构进行及时有效的清算.通过上述科学合理的职能设置,使FDIC的运作产生了激励相容的效果,极大地发挥了存款保险的作用.美国存款保险风险处置特有的“五一机制”（即周五银行关闭,下周一储户可得到兑付）以及对金融市场“零震荡”（即问题银行倒闭对金融市场几乎无任何影响）就是其作用的集中体现.
美国存款保险体系风险处置的若干核心要素
根据有关规定,FDIC能够在问题银行出现危机、即将被关闭前（通常是90天前）,接管问题银行的一切经营活动,明确已保存款的补偿方案.这一阶段为“重整阶段”,FDIC担任“接管人”的角色.之后,监管机构会发文将问题银行关闭,使其进入“关闭清算阶段”,并委任FDIC为“清理人”,负责清算问题银行剩余的资产负债.这种处置模式具有以下若干核心要素.
1.及时纠正.及时纠正是美国存款保险风险处置的核心要素之一,集中体现了对处置时机的要求.根据1991年《联邦存款保险公司改进法》法案,FDIC可制定相关标准,将所承保的银行及储贷机构分为：资本良好、资本充足、资本不足、资本严重不足、资本极度不足五类.
对除“资本良好”外的其他各类银行或储贷机构,FDIC均可采取一定的纠正手段.例如,对“资本充足”的机构,FDIC要求其不得吸收新的经纪人存款；对“资本不足”的机构,FDIC要求其制定资产恢复计划、暂缓分红、限制资产增长,并密切监控其活动等；对“资本严重不足”的机构,FDIC除采取上述措施外,还要限制其吸储利率、限制工资支出、要求其改进资本结构并改善管理等；对于“资本极度不足”的机构,如果未能实施有效的重组计划,将在90天内被关闭.
FDIC的及时纠正职能由其风险管理监督部行使.当FDIC的风险管理监督部向“资本极度不足”的机构发送“及时纠正通知”时,就会通知FDIC的重整清理部做好接管准备.在问题银行收到“及时纠正通知”的90天内,重整清理部将及时组织开展重整工作,以期在这90天内完成重整,按期将问题银行关闭,使其顺利进入清算阶段.而问题银行也将设法通过引入战略投资者、出售资产、增资扩股等方式自救.如果问题银行能在这90天内自救成功,或取得阶段性成果,FDIC的重整工作可暂停或暂缓.
2.成本最小化.在重整阶段最重要的是对“已保存款”制定解决方案,其中最主要的是收购与承接（P&A）方式,即收购问题银行一定资产的同时,承担其部分债务（主要是已保存款）.然而P&A方式中,随着所收购的资产及所承担的负债不同,实际上又有多种结构,被称为重整营销结构.针对不同的问题银行与风险情况,FDIC会提出多种重整营销结构供意向收购者选择.意向收购者尽职调查后,就一种或几种重整营销结构提出报价.FDIC从中选取合适的结构与报价,确定中标者.
《联邦存款保险公司改进法》要求FDIC在评标中采用最小成本法标准.即FDIC所选择的投标方案,对于存款保险基金支出与所发生债务（包括任何即期债务、直接债务及潜在债务）的总额是成本最低的,而不考虑其他因素.如果确实由于其他原因（如存在影响金融市场的系统性风险）,使FDIC无法接受成本最小的投标,那么FDIC需要向美联储、财政部报告,并由相关部门人员投票,2/3以上通过后,方可拒绝成本最小的投标.
由于竞标者选择的各种重整营销结构不同,报价不同,还可能附有损失分摊协议,因此,很难简单地通过直接比较来确定成本最小的投标.FDIC需要采用大量的估计、假设,并运用复杂的计算公式来进行最小成本法分析.但总的来说,分析结果主要取决于以下因素：（1）问题银行账面资产价值和负债的差异；（2）已保存款与未保存款的水平；（3）竞标者拟支付的佣金；（4）竞标者对资产的报价；（5）或有负债及或有诉讼损失；（6）清算阶段处置资产的回收额；（7）针对附属机构的交叉担保条款.
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参考文献：
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