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新型农村社区建设不是要在农村“画地为牢”,而是要让新型农村社区的公共服务对接城市社区.
新型农村社区建设从无到有、从试点到扩面,在各地如火如荼地推进.尤其不少农业大省、大县,纷纷以城镇化理念改造农村,以公共服务社会化覆盖农村,把若干个村通过规划整合而建成新的农村集中居住点,引导农民搬迁上楼居住.各地试点探索出了村落自组织、村社合一、企业带动、移民搬迁、联村建社等多元模式,积累了一些成功经验,同时衍生不少亟待解决的矛盾和问题.一些地方的农村社区化在“好得很”和“糟得很”的争议中曲折行进.
在新挑战、新要求下,新型农村社区建设何去何从?如何走出一条生态、生产、生活契合,就业、服务、管理并举,自然、文化、历史和谐的健康发展之路?多地仍在探路,未来任重道远.
谨防走向“形象工程”
一些地方的农村社区历经多年发展,确实大大改变了昔日村落的落后面貌和人居环境,然而,也有相当多的地方路子走偏,步子踩空.有的不尊重农民意愿,不遵循乡村和城市生活空间和文明形态的不同运行路径和发展规律,盲目规划,片面模仿,以行政化、运动式、“一刀切”的强势推进撤村并居,大拆大建,恨不得一夜之间消灭旧式形态的村庄而代之以集中居住、整齐划一的楼群小区.
华中师范大学中国农村研究院2015年在完成针对全国农村90个社区、1789位农户的调研后,发出预警：谨防农村社区建设走向形象工程.
调查发现,社区建设上政府主导,农民、社区参和不足,存在“外生强内生弱”的困境；社区发展惠民不足,在促进就业、提高收入方面的效果有限,面临“重建设轻发展”的困局；社区管理定位不清,面临“有机构无机制”的难题；社区公共服务欠缺,面临“重短期轻长远”的问题.
农村社区建设主要出于“政府政策规划”的占比为67.42%,出自“农民自发要求”的比重为15.73%,还有“产业发展或公共工程建设需要”占比是16.85%.而对于社区建设的主导力量,主要是政府主导社区建设,占比为57.3%,其次是村集体的占比33.71%,而企业或其他因素作为主导力量的占比为8.99%.可见,当前农村社区建设主要依靠政府主导的“外力推动”,农民参和程度较低,难以汇聚“内生型”发展力量.
从就业机会的变化情况来看,在1789个农户中,60.67%农户认为入住农村社区后就业机会没什么变化,33.64%的农户认为入住社区后就业机会有所增加,还有5.69%认为就业机会减少.可见,社区建設对增加农民就业机会的程度有限.
此外,集中建设的新型农村社区在当前并不适合所有地区,在山东、河南等平原地区土地流转比较多的地方,适合搞社区.而在丘陵地带,农业机械化难以大规模开展,如何实施,有待进一步探索.
不可否认的是,地方政府都有发展的要求,主要领导的任期就那么几年,要建设新农村,需要看到直观的效果,形式化的东西随之产生.但也要认识到,一定要看到新农村建设的趋势和方向,不能因为有形式化的东西,就全盘否定,一棍子打死.
土地问题不容忽视
近年来,违规占地进行农村社区建设的报道也时常见诸报端.中部省份中,湖北省查处违规用地的力度较大.湖北省国土资源厅多次表示,城镇化必须依法依规推进,坚决打击占用耕地进行开发的行为,发现一起,查处一起.
从2013年起,湖北省国土资源厅就采用卫星图片执法技术,通过比对卫星图片的变化及时发现违法建设.但国土部门在执法过程中遇到诸多难处,一是违法用地制止难,二是执法到位难,三是处罚到位难.一方面,国土部门没有强制权力,只能要求对方停工,一旦风头过后违法建设项目就很快死灰复燃；此外,在查处的违法建设中,违法主体的背后时常都有地方政府的影子,处罚起来异常艰难.
实际上,新农村建设中土地问题的实质,是城乡总体规划和土地总体利用规划之间存在不匹配、不协调.城乡总体规划是地方政府、规划部门以及专家学者集体设计的规划,而土地总体利用规划是对该地域的土地性质的界定,比如这块地是耕地还是建设用地.在基层暴露出的一大尴尬现状就是,地方政府在进行项目规划时,往往并未和土地部门协调,其中建设用地是否违法只能留待事后追究.
此外,基层普遍反映的土地审批时间过长、流程复杂的问题一直没有得到妥善解决,尽管一些地方的国土部门正着手研究下放部分权力,减少审批流程,尽量减少其中的矛盾,但效果并不明显.
自2006年试点,城乡建设用地增减挂钩已在全国大部分地区推开,作为解决建设用地紧缺的这一制度创新,被部分地方政府异化放大和突破利用,盲目实施大规模撤村并居.
按照规定,增减挂钩项目区应在试点市、县行政辖区内设置,封闭运行,有些地方却违规有偿流转建设用地置换指标.此外,增减挂钩周转指标3年内应归还,而实际执行中许多地方拖延复垦归还耕地.据国土资源部调研组对24个试点省份调研,有的地方政府、开发商和国土监管部门串通作假,拖延复垦耕地,有些只是推平了事,其中布满建筑垃圾,无法耕种.
公共服务体系亟待理顺
在一些地方,乡村公共服务资源短缺,且更多地向县城集中,或向少数试点乡镇、先进村倾斜,大量新型农村社区被边缘化、空心化,很难享受到均等化的公共服务,沦为“两不管”“两不靠”地带.
在重庆某地,2011年4个行政村撤村并居后,建立了一个农村社区,户籍居民有8000多人.这里出现了城乡福利、公共财政投入“两不管”的问题：因为不再是行政村,就享受不到国家对农村道路、水窖、农网改造、农田灌溉等资金投入；又由于不是城市社区,因此得不到城市道路清洁、园林绿化、路灯建设等资金投入,成为“上不靠天、下不沾地”的空白地带.这个社区工矿企业很多,外来的务工人口有1万多人,但是在撤村并居之后,成了“几不管”的地方,“悬在半空中”.一些居民点通路、通水的问题长期没有办法解决,群众意见很大,经常 .
在一些地区,因为征地、招工等原因,部分农业人口转成了非农业人口,失去了集体经济组织成员身份后,他们在参和村内事务、享受村内公共服务方面面临种种问题.外来流动人员则更尴尬,虽然为当地农村的发展作出了很大贡献,但在身份上始终是个外来人口,难以享受村内居民的福利待遇,子女入学、医疗卫生这些最基本的问题,解决起来都颇费周折.
近些年,一些发达农村社区涌入大量非户籍人口,原有社区难以提供足够的公共服务来满足非户籍人口需求,这就产生“僧多粥少”的矛盾,造成了“同村不同权”.
新型农村社区对农民有无吸引力,农民进入后能否形成一致的认同感、归属感,这些都取决于新型农村社区有形公共服务和无形公共服务的建设.如果新型农村社区的道路交通、水电设施、活动场所、购物商店,以及垃圾处理和通信宽带等硬件服务都超过村庄社区,如果新型农村社区的孩子上学、看病就医、卫生防疫、社会保障、就业培训等软件服务也和城市社区接近或同水平,那么,农民就会自愿向新型农村社区聚集并主动接受市民化改造.如果说新型农村社区建设是政府引领农民迈向城乡一体化的帆船,新型农村社区的公共服务就是驱使这艘帆船破浪前行的动力.
新型农村社区建设不是在农村画地为牢,建设更高水平的新农村,而是要让新型农村社区的公共服务对接城市社区,并使居民成为居村市民.
（作者单位：安徽农业大学新农村发展研究院）
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参考文献：
1、 基于共建一带一路理念新型农村社区治理 摘要：习近平总书记提出的共建“一带一路”中国方案，着力打造多元、自主、平衡、可持续发展的全球开放合作平台，促成强大资源合力和互利共赢的价值链。利。
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