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顶层设计先行,以“靠管理办法说话,依市场规则行事”为基本考量.
调研手记：
“让市场发挥决定性作用,更好发挥政府作用.”这是党的十八届三中全会提出的改革原则.在政府投资领域,贯彻这一原则的一个重要的制度创新,是政府投资基金.
政府投资基金近来获得迅猛发展.数据显示,截至2016年底,国内股权投资类政府投资基金（包括创业投资基金、产业投资基金等）共901支,总目标规模3.2万亿元,已到位资金1.1万亿元.
然而,由于财政支持产业政策尚处于转换期,规模庞大的政府投资基金大多管理效率并不高,突出表现为所启动的项目不多,由此导致其拉动社会资本扩大投资效果并不明显.
与有些一哄而上然后一地鸡毛的政府投资基金形成对照的是,江苏省财政厅不求大干快上,而是顶层设计先行,以“靠管理办法说话,依市场规则行事”为基本考量推出了自己的政府投资基金,其中经验值得借鉴.
谋定而后动.为了设计政府投资基金,围绕如何“规范基金运作管理、提高基金配置效率”的问题,江苏省财政厅酝酿了一年.
以如何做好经营财政为思考原点,江苏省财政厅经过深思熟虑,出台了《江苏省政府投资基金管理办法》（下称《办法》）,对政府投资基金运行的各个方面做出了清晰的规定.该《办法》于2015年9月25日获得江苏省政府批复同意,江苏省政府投资基金也于当天宣告成立.
尽管谈及《办法》,江苏省政府投资基金相关人士表示,“不能说我们完全想通了,我们仍然在探索”,但不可否认的是,《办法》中所提出的一系列原则和做法在当时颇具前瞻性.对江苏省政府投资基金做出的探索,同行们也是赞赏有加.
更为重要的是,在《办法》发布后不久,财政部于2015年12月印发《政府投资基金暂行管理办法》,2017年1月14日,国家发改委印发了《政府出资产业投资基金管理暂行办法》,这些办法中均有《江苏省政府投资基金管理办法》的影子.
这无疑是对江苏省所做探索的肯定,也让江苏省所确立的一系列原则及做法更加广为人知,比如,对市场化原则的贯彻、合伙制主体、母子基金模式等等.可以说,在政府投资基金制度的优化设计上,江苏省财政厅扮演着探路者的角色.
先进不先进,成绩说了算.2016年11月15日,在江苏省政府投资基金成立并运行一年后,江苏省政府在南京召开其运行情况新闻发布会.
斯时,江苏省财政厅厅长刘捍东介绍,截至日前,省政府投资基金完成对外投资82.65亿元（实缴出资30.9亿元）,基金总规模达450多亿元.随着产业投资基金的招募和设立运作,将拉动社会投資1550亿元、可影响资金规模达4000亿元,较好地体现了财政资金的引导撬动作用,符合政府投资基金设立的预期目标.
可以拿来和上述数据进行对照的,是去年6月底国家审计署发布的审计工作报告中的一段内容——
至2015年底,中央财政出资设立的13项政府投资基金募集资金中,有1082.51亿元（占30%）结存未用.抽查创业投资基金发现,通过审批的206个子基金中,有39个因未吸引到社会资本无法按期设立,财政资金13.67亿元滞留在托管账户；已设立的167个子基金募集资金中有148.88亿元（占41%）结存未用,其中14个从未发生过投资.地方政府投资基金也存在类似现象.
对于政府投资基金运行中存在的问题,创投“国十条”提出要发挥财政资金的引导和聚集放大作用,引导民间投资等社会资本投入,要进一步提高创业投资引导基金市场化运作效率,促进政策目标实现,维护出资人权益.
在解决这些问题上,江苏省政府投资基金的经验值得总结.为此,2016年12月,《财经国家周刊》、瞭望智库联合中国创投委组成“创业创新+创投协同发展”专题调研组来到南京,与江苏省财政厅厅长刘捍东、江苏省政府投资基金秘书处处长项林、副处长熊洁及经济建设处处长周鳌粱等进行了深入交流.
《财经国家周刊》：江苏省政府投资基金的管理构架是怎样的?
刘捍东：省政府投资基金实行管理委员会领导下的基金管理办公室负责制.基金管理委员会主任由省政府分管领导担任.基金管委会下设管理办公室,办公室设在省财政厅,作为基金管理常设机构,目前由我兼任办公室主任.为提高基金管理和投资决策的科学性、有效性,保障基金营运安全,另设监督委员会和咨询委员会.
《财经国家周刊》：从财政改革的角度看,以财政资金出资设立省政府投资基金的初衷是什么?
刘捍东：财政改革的一个重要方面,就是如何解决政府出资更加有效的问题.政府出资方面,以前都是实行财政直接支付,现在看来,这一做法存在三个方面的问题：一是效率缺失,根据财政专项资金的管理办法,专项资金的使用要经历申报,评审,支付等多个环节,周期较长；二是会造成相对不公平,会争取可能能拿到,不会争取可能拿不到；三是在使用效果上不好把握.
这也是财政部门长期来面临的一个困扰,所以要考虑进行一些改变,探索无偿改有偿、资金改基金的方式.后来考虑到无偿改有偿仍然避免不了前面提到的各种弊端,那我们就从财政资金中切出一部分,借鉴基金的运作模式,成立政府投资基金.这一做法就变成了一种经营财政的思路,就要考虑资金回收问题,考虑滚动发展了.相应地,对其管理原则、运作方式等也要进行重新思考和设计.
《财经国家周刊》：在为省政府投资基金进行顶层设计时,你认为最应该遵循的原则是什么?如何贯彻这一原则?
刘捍东：经过一年多的酝酿,我们将基金运作管理原则确定为“政府引导、市场运作、规范管理、滚动发展”.这其中,市场化是最重要的原则,不把这个原则定下来,以后所有的机制,所有的东西就搞不清楚.市场化首先是要有市场化的身份,为此我们以“江苏省政府投资基金（有限合伙）”之名进行工商登记,采用有限合伙制方式运作,这在国内是首家.
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参考文献：
1、 财政部规范政府投资基金限定支持领域 2月17日，财政部公布《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》（以下简称《意见》），细化此前公布的《政府投资基金暂行管理办法》（财。
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