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美国城市的发展经验说明,限定城市增长边界甚至比是否增长更重要,否则会带来一系列社会和经济问题
20世纪40年代起,美国城市边缘低密度发展逐渐活跃起来,城市市区和郊区之间的距离不断拉大,催生出对私家车的依赖和对基础设施投资的进一步需求.同时,低密度发展也导致了中心城区的衰落,加剧了社会阶层和种族分化.面对低密度发展带来的问题,美国一些州和地方政府在20世纪70年代以重塑城市空间格局为目标,开始对城市增长进行管理.随着深入实施,城市精明增长管理已从最初的土地开发控制规定,演变到包括完整的土地利用规划和发展法则的政策体系,明确了“推进紧凑发展、保护自然资源、丰富交通选择、提供可负担住房、改善财政表现”五大目标.
美国实施城市精明增长管理
佛罗里达、马里兰、新泽西和俄勒冈是最早开始从州政府层面推动实施精明增长政策的州,是美国实施精明增长管理的代表.
1.以促进紧凑发展为目标.精明增长的首要目标是推进城市紧凑发展.俄勒冈州、加利福尼亚州、华盛顿州和田纳西州以划定城市增长边界（Urban GrowthBoundary）的方式来引导紧凑发展.俄勒冈州实施城市增长边界政策始于1973年,该州通过《俄勒冈州土地利用法》,从立法层面提出限定城市增长边界.到20世纪80年代中期,该州的每个社区的增长边界都由州政府批准,其中包括20年期限的土地需求容量分析.这种通过限定城市增长边界引导紧凑发展的方式,在美国逐渐普及,很多州政府要求郡一级行政部门划定增长边界,有的则要求到市以及更低层级.
2.通过生态和农业用地保护,限制城市扩张.城市蔓延扩张往往是从市郊的生态、农业用地被转化为商业或居住用地开始.因此,保護这两类用地对实现精明增长至关重要.在美国,利用信托资金支持生态和农业用地公有化是最普遍的方式,但在措施上有所差别.在马里兰州和俄勒冈州,州政府通过设立州立资金购买农业用地地役权的方式实现.新泽西州则是通过政府购买开发权和制定区域规划来保护生态和农业用地.
3.增加建成区内的交通选择.交通是支撑紧凑增长格局的关键因素,在美国城市的精明增长管理中,普遍把提升公共交通和提供多样化的交通服务作为重要内容.其中,联邦政府倾向资助提升公共交通项目,比如在华盛顿、迈阿密和洛杉矶等城市建设的新地铁项目和在波特兰、丹佛等超过20个城市修建的轻轨项目.州政府则倾向于通过提供综合交通规划引导交通发展,如1993年俄勒冈州制定的交通规划,其中一个重要的目标是实现步行、骑行和多种出行方式协调发展.
4.在建成区内发展公共住房.为了提高城市内部的混合使用程度,缓解城市蔓延发展中职住两地过度分离的问题,精明增长提出加强可负担公共住房建设的管理措施.新泽西州政府通过成立可负担住房评议会和出台《新泽西州公平住房法案》,和城市住房部门合作开发建成区内的公共住房.佛罗里达、俄勒冈等州也相继出台了在建成区内促进公共住房建设的措施.
5.将财政投入重点用于内城改造.地方政府曾是美国城市发展的重要推手,是市郊开发的资助者、合作人和发起人.因此,精明增长提出通过平衡地方政府财政投入,将发展重点再次聚焦于城市内部的方案.美国锈带区域的匹兹堡、底特律、克利夫兰和芝加哥等城市普遍出台了促进内城复兴的财政政策.其中,马里兰州规定了州政府应优先资助传统的人口中心、内城棕地和新开发区三类区域.
美国城市精明增长管理的效果评估
近几年,美国林肯中心针对精明增长管理在美国的实施效果进行了追溯和评估.通过选取四个没有实施精明增长管理的州（即科罗拉多、印第安纳、德克萨斯和弗吉尼亚）,和实施精明增长管理的州进行对比,总结出五个方面的评估结果.
1.人口聚集、土地利用更为紧凑.和四个非精明增长州相比,精明增长州新增居民对土地开发的需求降低,新增人口在城市地区落户的比例较高,人口和就业逆中心化的程度较低.
人均新增用地需求量降低.精明增长鼓励对现有用地的再利用,从边际土地消耗来看,精明增长州的土地开发需求低于非精明增长州.
对城市逆中心化的抑制能力较强.从各州内的城市来看,精明增长州在城区的人口增长较快,在市郊的人口增长较慢.1990-2000年间,精明增长州在城区的人口增长为29%,高于非精明增长州26%的增长.同时,在市郊区域中,精明增长州的人口增长了36%,小于非精明增长州44%的增长率.但在全州域范围内的结果则略有不同,除俄勒冈州人口和就业集聚实现微弱的双增长外,其他精明增长州的人口集聚和就业集聚均出现了下降.
2.交通拥堵得到有效缓解.精明增长管理对交通拥堵的减缓取得了令人满意的效果.在精明增长州中,使用自行车和步行的比例更高.
交通出行延迟时间明显降低.对比1982-2003年间平均的交通拥堵时间,虽然精明增长州的年均交通拥堵延迟时间高于非精明增长州,但在精明增长管理实施后和自身对比,佛罗里达州（精明增长州）和马里兰州（精明增长州）的年均交通拥堵延迟时间均得到了一定缓解,可以作为城市精明增长管理获得成功的实效.
混合交通出行比例较高.大部分精明增长管理都鼓励自行车道、自行车存放架、步行道和付费停车位的发展,目的是提高自行车和步行通勤比例.这些措施取得了效果,自行车和步行通勤比例在精明增长州都比较高.例如,1990—2000年间,俄勒冈州的自行车和步行比例增长超过10%,说明州政府要求地方政府在交通规划中推行自行车和步行的要求产生了效果.
3.财政收支平衡合理.和四个非精明增长州相比,精明增长州市郊区域的发展有明显被抑制的现象,精明增长限制市郊发展的意图得到体现.另外,增长格局、交通拥堵和财政收支这三个方面在各州中显示出比较明显的互为因果的关系,即在所研究的精明增长州中单一指标良好的州,其他两项指标也表现良好.同时,在精明增长州和非精明增长州中,单一指标表现较差的州,其他两项指标的表现也都较差.
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参考文献：
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